ალბათ ბევრი თქვენგანი დაფიქრებულა თუ რატომ ხდება, რომ ამ ბოლო დროს საქართველოში მოდაშია საჯარო თანამდებობებზე ისეთი ხალხის დანიშვნა, რომლებსაც მოცემულ სფეროსთან არანაირი კავშირი არა აქვთ. რა აზრი აქვს მთავარ არქიტექტორად ბუღალტრის დანიშვნას? ვისაც ამ კითხვაზე პასუხის მოფიქრება უცდია ალბათ დაინტერესბულა იმითაც თუ რატომ ხდება უმაღლეს სასწავლებლებში კადრების შეფასება ძირითადად რაოდენობრივი მაჩვენებლებით (სტატიების რაოდენობა, მაგალითად). რატომ არის, რომ სახელმწიფო დაკვეთის მიღება არასამთავრობო ორგანიზაციებისათვის, რომლებასც საკუთარი ადამიანური რესურსები თითქმის არ გააჩნიათ, ნორმალურ მოვლენად ითვლება? ან რატომ უკვეთავს საზოგადოებრივი ტელევიზია გადაცემებს ყველასათვის უცნობ ახლად შექმნილ სტუდიებს, რომლებსაც მასზე უფრო მწირი რესურსები აქვთ? რატომ არის, რომ ჯანდაცვა და განათლება დღითიდღე ძვირდება ხარისხი კი ხშირ შემთხვევაში კლებულობს? საინტერესოა ასევე აქვს თუ არა ყველა ამ კითხვას რამე საერთო.

ზოგი შეიძლება ფიქრობს, რომ სხვა სფეროდან მოყვანილი ხალხის (დავარქვათ მათ ‘არაპროფესიონალები’) თანამდებობაზე დანიშვნა ხელისუფლებაში შესაფერისი კადრების ნაკლებობაზე მიუთითებს. ზოგიც ალბათ იტყვის, რომ ეს არის ‘ინსტიტუციური მახსოვრობის’ წაშლისკენ  გააზრებულად მიმართული პოლიტიკა ანუ ადამიანები, რომლებმაც არ იციან მოცემული ინსტიტუტი რას აკეთებდა და შესაბამისი ეთიკითა და სტანდარტებით არ არიან შეზღუდული, ადვილი სამართავნი არიან ზემოდან.

მე ვეცდები სხვა კუთხიდან დაგანახოთ ეს ყველაფერი. ყველა ამ მიდგომას საერთო სახელი აქვს და მას ახალი საჯარო მენეჯმენტი ქვია (New Public Management NPM).

ყველაფერი ეს ‘ჩვენებს’ არ მოუგონიათ

საჯარო სექტორის მართვის მეთოდების ეს ნაკრები ნეოლიბერალიზმის ეპოქის პირმშოა. მისი ფორმირება ძირითადად 80-იან წლებში მოხდა განვითარებულ კაპიტალისტურ ქვეყნებში, რომლებიც ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციას წარმოადგენენ (OECD).

NPM შემავსებელი ნაწილი იყო ახალი საჯარო პოლიტიკისა, რომელიც ‘მცირე მთავრობის’ იდეალის მიღწევას ესწრაფვოდა საზოგადოებრივი საკუთრების პრივატიზაციის გზით.  მისგან გასხვავებით, NPM-ის პრეტენზია იყო, არა უბრალოდ მთავრობისათვის დამახასიათებელი საქმის კეთება ( ‘მრეწველობის მართვა რა მთავრობის საქმეა’) არამედ ამ საქმის უკეთესად კეთება.  მისი ძირითადი არგუმენტია, რომ პოლიტიკის დაგეგმვა სხვა საქმა და მომსახურების მიწოდება სხვა საქმე. მაგრამ ამით არ მთავრდება  NPM ის თეორია.

მისი თეორიული ფესვებია ახალი ინსტიტუციური ეკონომიკა ( New Insitutional Economics – NIE) და მენეჯერიალიზმი. მენეჯერიალიზმი უბრალოდ იმას ამბობს, რომ მენეჯერული ინსტრუმენტები/მეთოდები უნივერსალურია და ყველა სფეროში შეიძლება გამოიყენო რამდენადაც ორგანიზაციებს ერთმანეთან საერთო მეტი აქვთ ვიდრე განსხვავება. NIE-ს გამოგონება კი არის ე.წ. ტრანზაქციის ხარჯი.  ტრანზაქციის ხარჯს[1] თუ შეამცირებ ბაზრები დაიწყებენ თითქმის იდეალურად მუშაობას და ნებისმიერი  საქმიანობა უფრო ეფექტიანი (ნაკლები ხარჯით მეტი ეფექტი) გახდება. ამიტომ მთავრობამ უნდა იზრუნოს ისეთი ინსტიტუტების შექმნაზე, რომლებიც ბაზრების ტრანზაქციის ხარჯებს შეამცირებენ და გაუიოლებენ მათ ‘კარგი საქმის’ კეთებას[2].

ამ თეორიების გათვალიწინებით NPM ცდილობს საჯარო სამსახურის დისაგრეგაციას და დეცენტრალიზაციას შემსყიდველის და სერვისის მიმწოდებლის (პროვაიდერი) გაყოფის გზით. ურთიერთობები ახლა უკვე შიდაორგანიზაციული პროცესების სტანდარტებით, ეთიკითა და დისციპლინით კი არ განისაზღვრება არამედ კონტრაქტების ჯაჭვით. ყველა შედეგი რასაც საჯარო მოხელემ უნდა მიაღწიოს ახლა შეიძლება დაევალოს ვიღაცას (‘პროვაიდერს’), ვინც კონტრაქტის საშუალებით პირობას დებს, რომ მოცემულ პროდუქტს/მომსახურებას უზრუნველყოფს.

ამას გარდა ის ქმნის კონკურენციას ‘პროვაიდერებისათვის’, რათა ‘ბაზარმა’ უზრუნველყოს მიწოდებული სერვისის/პროდუქტის მაღალი ხარისხი და დაბალი ფასი. პროვაიდერი შეიძლება კერძო ფირმაც იყოს, შეიძლება არასამთავრობო ორგანიზაციაც და შეიძლება ნახევრადავტონომიური საჯარო დაწესებულებაც.

რათა საჯარო მოხელემ იზრუნოს იმ სერვისის ხარისხზე, რომელსაც ჩაიბარებს პროვაიდერისაგან,  NPM  ქმნის სპეციალურ ინიციატივებს ‘ახალი საჯარო მოლოდინების’ სახით. აზრი ისაა, რომ მოქალაქემ უნდა მოითხოვოს მაღალი ხარისხის სერვისის მიწოდება. ამის მაგალითია ისეთი ინსტიტუტები და პოლიტიკები , რომლებიც გამჭვირვალობაზეა მიმართული. განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს ბიუჯეტის გამჭვირვალობას საიდანაც მოქალაქემ უნდა დაინახოს, რომ მთავრობა ხარჯავს ცოტა ფულს ბიუროკრატიის შენახვაზე და ბევრ ფულს კარგი ხარისხის სერვისის მიწოდებაზე ხალხისთვის.

როგორ იმუშავა NPM-მა სხვაგან.

NPM-ის კრიტიკოსები ძირითადად იმას აღნიშნავენ, რომ განვითარებად ქვეყნებში მან ბევრი ვერაფერი მოიტანა.  მიუხედავად დიდი პრეტენზიებისა, იგი ვერ გახდა ერთადერთი სწორი მიდგომა საჯარო მენეჯმენტში. მან ვერ შეძლო ვერც  ეფექტიანობის გაზრდა რაც ძირითადად იმას ბრალდება, რომ ამ ქვეყნებში არ იყო მოქალაქეების მხრიდან მნიშვნელოვნად დიდი მოლოდინები/მოთხოვნები საჯარო სექტორის მიმართ და საჯარო სექტორში არ იყო შესაბამისი უნარები  და დისციპლინა რაც ‘ძველ’ ( ვებერიანულ) ბიუროკრატიას გააჩნდა დასავლეთში.

მიუხედავად იმისა, რომ ამ კრიტიკას ვეთანხმები, ჩემთვის უფრო მნიშვნელოვანია ის თუ რა მოიტანა ამ მიდგომამ მის სამშობლოში დასავლეთში.

ჩემის აზრით, ამ მიდგომამ ყველაზე ცუდი საქმეები აკეთა სწორედ დასავლეთში. რამდენადაც სასკოლო განათლება და ჯანდაცვა საჯარო სერვისების საუკეთესო მაგალითებია, შევხედოთ ჯანდაცვის სისტემას ამერიკაში.

NPM-ით განპირობებულმა ამერიკის ჯანდაცვის სისტემამ მოიტანა ის, რომ ჯანდაცვის ხარჯი ამერიკაში ყველაზე მაღალია მსოფლიოში ერთ სულ მოსახლეზე როგორც აბსოლუტურ მაჩვენებლებში (დაახლოებით 7000 დოლარი ერთ სულზე,  მსყიდველუნარიანობის მიხედვით დათვლილი – ე.წ. PPP დოლარი) ასევე მთელი შიდა პროდუქტის პროცენტით (მშპ–ს 16%). ამ დროს მომსახურების ხარისხი ჯანდაცვის მსოფლიო ორგანიზაციის მონაცემებით არ განსხვავდება ჯანდაცვის ხარისხისაგან კუბაში, რომელიც მხოლოდ მშპს 7% ს ხარჯავს იგივე მიზნით. ამ დროს ამერიკაში მოსახლეობის 16%  ანუ 50 მილიონამდე ადამიანს არ ჰქონდა ჯანდაცვის დაზღვევა 2009 წლისთვის. ჯანდაცვის საჯარო პროგრამების მიხევით (ე.წ. Medicare და Medicaid) სახელმწიფო დავალიანება კი დღეს გვევლინება ქვეყნის უსაფრთხოების ყველაზე დიდ მუქარად.

NPM-ის განპირობებული ქცევა იქამდე მივიდა, რომ ავღანეთის ომში ამერიკის არმია საკუთარ მტერს  ქირაობდა თავის დასაცავად.  არმიის მომარაგების უსაფრთხოების უზრუნველოფა ამერიკელებამა  NPM-ის საუკეთესო ტრადიციების მიხედვით გადასცეს კერძო პროვაიდერებს, რომლებიც იყვნენ ადგილობრივი (ავღანური)  ‘სეკიურიტი’ ფირმები (Watan Risk Management and Compass Security მაგალითად). ეს ფირმები ‘იცავდნენ’ ამერიკის ჯარების მომარაგების ტრანსპორტს თალიბებისაგან და დიდ ფულს იღებდნენ ამ საქმეში. რეალურად ეს დაცვა იმაში მდგომარეობდა, რომ  ამ დიდი ფულის ნაწილს თალიბებს უხდიდნენ. როდესაც  ზოგიერთ ფირმას ლიცენზია გაუუქმეს რაღაც მიზეზთა გამო იმავე დღეს  თალიბები თავს დაესხნენ ‘დასაცავ სატვირთო კოლონას’ და ისეთი დღე აყარეს, რომ სახელმწიფომ სწრაფად აღუდგინა ამ ფირმას წართმეული ლიცენზია.  ამ ფაქტებს მოყვა  კონფლიქტები ამერიკელებსა და ავღანეთის მთავრობას შორის ბრალდებებით ორივე მხრიდან. ამერიკელები ავღანეთის მარიონეტ პრეზიდენტ კარზაის აბრალებდნენ, რომ მის ძმას ქონდა ხსენებულ უსაფრთხოების ფირმებთან კორუფციული გარიგებები, კარზაის მთავრობა კი საეთოდ მოითხოვდა კერძო ფირმების დაქირავების პრაქტიკის გაუქმებას და როგორც ჩანს თავისი ცალმხრივი გადაწყვეტილებით მალე აკრძალავს კიდეც NPM ის ამ პრაქტიკას.

როგორ იმუშავა NPM-მა საქარველოში?

საქართველოში ერთი შემთხვევა მახსენდება NPM-მთან დაკავშირებით. ყველას გახსოვთ, რომ სკოლის მასწავლებლებმა ‘ჩააგდეს’ სახელმწიფო გამოცდები. გამოცდებზე გასულთაგან შესაბამისი სერტიფიკატი 80% ზე მეტმა ვერ მოიპოვა. მე პირადად ეს შედეგი არ გამკვირვებია, რამდენადაც  მასწავლებლების გადამზადება (ტრენინგი) NPM-ის მიხედვით მინდობილი იყო ‘პროვაიდერებზე’, რომელთა სასწავლო პროცესის ხარისხი პრინციპში არ კონტროლდებოდა.

დაშვება იყო, რომ მასწავლებლები აირჩევდნენ საუკეთესო პროვაიდერებს – აბა ტყუილად ხო არ დახარჯავდნენ ფულს. როგორ აირჩევდნენ ამ საუკეთესოს, როცა სახელმწიფომაც არ იცოდა ვინ იყო საუკეთესო, ამას არავინ კითხულობდა.  სახელმწიფოს რომ სცოდნოდა სასწავლო პროცესი როგორ შეაფასო და როგორ გაააკონტროლო, მაშინ ამ პროცესის სხვისთვის გადაბარებაც არ დასჭირდებოდა. საბაზრო კონკურენციის შექმნას იმიტომაც ისახავს მიზნად ეს მეთოდი, რომ დაშვებაა – მოხმარებელი საუკეთესო შემფასებელიაო.

ხო წარმოგიდგენით რეალურად რაც ხდებოდა– ყველამ მიაკითხა თავის ნაცნობ ‘ენჯეოს’ და მიიღეს  შესაბამისი ტრენინგების დასწრების სერთიფიკატები. საზოგადოებამ კი მიიღო ის რაც მიიღო – გაუნთლელებელი მასწავლებლები და კიდევ უფრო გაუნათლებელი მოსწავლეები (36 ათასი აბიტურიენტიდან კომპეტენციის მინიმალური ზღვრის გადალახვა ვერ შეძლო 10 ათასზე მეტმა).

მაინც რაშია საქმე?

ჩემის  აზრით საჭიროა NPM-ის უფრო ღრმა და პრინციპური კრიტიკა ვიდრე დღევანდელი წამყვანი კრიტიკოსები აკეთებენ ამას.

NPM-ის ფუნდამენტურ ხარვეზს ვხედავ იმაში, რომ იგი ცდილობს საბაზრო მიდგომებით მართოს საზოგადეობრივი მოხმარების ის სერვისები/პროდუქტები ( ჯანდაცვა და განათლება, მაგალითად), რომლებიც თვისობრივად შეუსაბამონი არიან ბაზრისათვის და ამიტომაც მათი სრული პრივატიზება ვერ შეძლო ახალმა საჯარო პოლიტიკამ. შედეგად მივიღეთ NPM, რომელიც დამკვეთად/მყიდველად ინარჩუნებს სახელმწიფოს მაშინ, როცა სერვისი/პროდუქტის მიმწოდებელი/გამყიდველი კერძო პირი ხდება.

რატომ არიან საზოგადეობრივი მოხმარების (Public Good) პროდუქტები ბაზრისათვის შეუთავსებელი? იმიტომ, რომ მათ ახასიათებთ ე.წ. არაშეჯიბრებითობა და საყოველთაობა (nonrival and non-excludable). ეს იმას ნიშნავს, რომ პროდუქტის მოხმარება ერთის მიერ არ  უნდა იწვევდეს ხელმისაწვდომობის შეზღუდვას მოერესათვის და არავინ შეიძლება იყოს  გამორიცხული მომხმარებლის რიგებიდან. სხვანაირად, რომ თქვა ჯანდაცვაზე და განათლებაზე ვერავის ეტყვი უარს, ხოლო ერთის განათლება მეორის გაუნათლებლობას არ უნდა იწვევდეს.

როგორც ხვდებით ამის მიღწევისათვის საბაზრო მექანიზმები არ ვარგა, რამდენადაც ბაზარი სწორედ იმით აღწევს თავის მთავარ შედეგს – ეფექტიანობას – რომ გამორიცხვის და შეჯიბრებითობის პრინციპებზეა აგებული.

იმის საკომპენსაციოდ, რომ უარს ამბობს სახელმწიფოს მიერ პროდუქტის/მომსახურების უშუალო შექმნაზე, NPM იძულებულია შემოიტანოს შექმნილი პროდუქტის უშუალო საზომი, რომელიც რიგ შემთხვევებში არ არსებობს იმდენად, რამდენადაც მათი რეალური გაზომვა მხოლოდ ხანგრძლივი ვადის შემდეგ მოტანილი ეფექტით შეიძლება. საზომის ამ ხარვეზს NPM იმით აკომპენსირებს, რომ გაზომვას ძირითადად უშუალო მომხმარებელს ავალებს ჭეშმარიტად საბაზრო ტრადიციების მიხედვით. სამწუხაროდ, მომხმარებელს ხსენებული ტიპის მომსახურების/პროდუქტის გაზომვა არ შეუძლია, რამდენადაც პროდუქტი/სერვისი თვითონ პროცესია (სწავლება, მკურნალობა) და არა რაღაც პროცესის ხელშესახები შედეგი (კარტოფილი ან ავტომობილი). სწორედ პროცესი უნდა იყოს სანდო და პროფესიული ეთიკის სტანდარტებზე დაფუძნებული, თუ გინდა რომ მას ენდო.

მაგალითისათვის წარმოიდგინეთ ჯანდაცვა. თუ თქვენ მომხმარებელს გადააქცევთ ჩვეულებრივ საბაზრო შემფასებლად მას უნდა კითხოთ თუ რომელი ექიმია უკეთესი. რა თქმა უნდა ამის გაკეთება მას არ შეუძლია. პაციენტს რომ შეეძლოს იმის განსაზღვრა,  ექიმმა მას სწორედ უმკურნალა თუ არა, მაშინ პაციენტი კა არა თვითონ იქნებოდა უკეთესი ექიმი. თუ მაინც დაუშვებ, რომ მომხმარებელმა თქვას ეს ექიმია  უკეთესიო, ამით სერვისი კარგავს საზოგადოებრივად მოხმარებადი პროდუქტის იმ ძირითად თვისებებს , რომლებიც ვახსენეთ – არაშეჯიბრებითობა და საყოველთაობა. განსაზღვრების ძალით ‘უკეთესი’ და ‘საუკეთესო’ ვერ იქნება ისეთი, რომელზედაც ყველას ხელი მიუწვდება. ამის გამო ვიღაცამ უნდა მიიღოს ეს ‘უკეთესი’ და ვიღაცამ ვერა. ეს არა მარტო გამორიცხავს მომხმარებელთა ნაწილს მოხმარებისაგან არამედ სერვისს აძვირებს კიდეც იმიტომ, რომ ყველა პროვაიდერი ცდილობს ‘საუკეთესო’ პროდუქტი მიაწოდოს სახელმწიფოს.

ჩაატარეთ ასეთი გონებრივი ექსპერიმენტი. წარმოიდგინეთ, რომ ხართ ფირმა , რომელმაც სახელმწიფოს რაღაც სერვისი უნდა მიაწოდოს. განა თქვენ ეცდებით, რომ ფასი დააგდოთ და ისე მოუგოთ კონკურენტს? ალბათ უფრო ეცდებით, რომ ფასი გააძვიროთ ‘ხარისხის გაზრდის’ ხარჯზე, რამდენადაც ხარისხის რეალური გაზომვა მათ არ შეუძლიათ. ამის ერთ ერთი მიზეზი ისიცაა, რომ ხშირად პროდუქტი სახელმწიფო დაკვეთის გარეშე თავისთავად არ არსებობს ბაზარზე (რომ არსებობდეს მაშინ ის თვისობრვად არ იქნებოდა საჯარო ხასიათის).

ეხლა წარმოიდგინეთ, რომ სახელმწიფო მოხელე ხართ და ერთხელ უკვე იყიდეთ რაღაც პროდუქტი X ფასად. იყიდით იგივე პროდუქტს X-1  ფასად? არა, იმიტომ, რომ იფიქრებენ  წინა შემთხვევაში ძვირად იყიდაო, ანდა იფიქრებენ პროდუქტის ხარისხი დაეცაო. არც მექრთამეობაში ბრალდება და არც საჯარო სერვისის ხარისხის დაცემა თქვენ არ მოგაწყობთ. ამიტომ თქვენი ინიციატივა იქნება, რომ პროდუქტი იყოდოთ მომატებულ X+1 ფასად.

სწორედ ამიტომაცაა, რომ NPM დამოკიდებულია საზოგადოების ‘მზარდ მოთხოვნაზე’ სერვისის ხარისხის მიმართ. ის ფასის ზრდას კი აღწევს, მაგრამ ხარისხის რეალური ზრდა არ ხდება.  ამის მაგივრად ხდება ხარისხის სუროგატული ზრდა – უკეთესი სამედიცინო მომსახურება ხშირად უკეთსად გარემონტებული კლინიკა და სკოლაა და სხვა არაფერი.

[1] ეკონომიკური საქონლის გაცვლის ხაჯი, ანუ ბაზარში მონაწილეობის ხარჯი.
[2] არ უნდა გავიგოთ ისე, რომ ახალი ინსტიტუციური ეკონომიკიდან გამომდინარეობს NPM  ის მიდგომები ისევე , როგორც მარქსიზმიდან არ გამომდინარეობს ის ნეოკლასიკური ეკონომიური თეორიაები, რომლებიც ბიზნეს ციკლის ცნებით სარგებლობენ.