ავტორი: ლევან აბაშიძე.

საქართველოს სოციალური დაცვის სისტემამ განვლილი 25 წლის მანძილზე განვითარების მნიშვნელოვანი ეტაპები გაიარა. საბჭოთა კავშირის დაშლამ სოციალური პოლიტიკის მიმართულებით საბჭოთა მიდგომების შეცვლა გამოიწვია. არსებული სისტემა დაინგრა და მის ადგილზე საჭირო გახდა ახლის აშენება.

ეკონომიკური ტრანზიცია სრული დასაქმების დასრულებას ნიშნავდა. რაც საბჭოთა კეთილდღეობის სისტემის საფუძველს წარმოადგენდა. ტრანზიციამ აგრეთვე მოიტანა სიღარიბის დრამატული გაზრდა. მსოფლიო ბანკის სტანდარტებით ჩატარებული გამოკვლევის თანახმად 1988 წელს მოსახლეობის 2 პროცენტი ცხოვრობდა აბსოლუტურ სიღარიბეში ყოფილი სოციალისტური ბანაკის ქვეყნებში. ათი წლის შემდეგ 1998 წელს მსოფლიო ბანკის მიხედვით ადამიანების რაოდენობა რომლებიც სიღარიბის სტანდარტის ქვემოთ ცხოვრობდნენ მოსახლეობის 21 პროცენტს შეადგენდა. სტატისტიკური მონაცემების სერიოზული დეფიციტი ამ ციფრების სიზუსტეს კითხვის ნიშნის ქვეშ აყენებს. თუმცა სოციალური უზრუნველყოფის პრობლემის მძლავრი ტენდენცია თვალშისაცემია.

უთანასწორობა ჯინის კოეფიციენტის მიხედვით ყველა ქვეყანაში გაიზარდა განსაკუთრებით შესამჩნევად საქართველოში, რუსეთსა და პოლონეთთან ერთად. მართალია ეს მონაცემები ეყრდნობა ერთ ადამიანზე არსებულ შემოსავლებს, მაგრამ ის აგრეთვე ხაზს უსვამს კეთილდღეობის რეჟიმების რედისტრიბუციული როლის დასუსტებასა და რიგ შემთხვევაში სრულიად გაქრობას. ტრანზიციის მძიმე შედეგებმა ასევე ხელი შეუწყო შრომით მიგრაციას. შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის მონაცემებით 9 მილიონზე მეტი ყოფილი საბჭოთა მოქალაქე გადავიდა საცხოვრებლად სხვა ქვეყანაში 1990 დან 1996 წლებში(Myant, Drahokoupil 2011).

საწყის წლებში, საბჭოთა ინერციით გადმოსული უნივერსალისტური მოდელი ფორმალურად კვლავ არსებობდა. თუმცა, მისი არსებობა შეუძლებელი გახდა ორი ძირითადი მიზეზის გამო. პირველი, არ არსებობდა ფინანსური რესურსები მისი საჭიროებების სრულად დაკმაყოფილებისა და მეორე, არ არსებობდა გამართულად და ეფექტურად მომუშავე სახელმწიფო ინსტიტუტები და კანონმდებლობა, რაც სამოქალაქო ომით, არეულობებითა და გამოუცდელობით იყო განპირობებული.

1995 წლიდან მოყოლებული ვითარება დასტაბილურებას იწყებს. საქართველოში აქტიურად იწყება ეკონომიკურ ტრანსფორმაციასთან დაკავშირებული რეფორმები. საბაზრო ეკონომიკაზე გადასვლა და ლიბერალიზაცია. ამ პოლიტიკის ლოგიკური შედეგი იყო სახელმწიფოს პასუხისმგებლობის შემცირება როგორც ეკონომიკური ისე სოციალური პოლიტიკის მიმართულებით. სახელმწიფო ახალ ვითარებაში და ახალ სისტემაში არ და ვეღარ აიღებდა საკუთარ თავზე მოქალაქეების დასაქმებისა და ყოვლისმომცველი სოციალური დაცვის უზრუნველყოფას. ნორდიკულ მოდელთან მიახლოებულმა საბჭოთა უნივერსალისტურმა მოდელმა ფაქტობრივი არსებობაც დაასრულა და 90-იანი წლების მეორე ნახევრიდან იწყება სოციალური დაცვის ახალი კანონმდებლობის შექმნა და მისი თანმდევი რეფორმების განხორციელება.

ამასთან, მალევე მოხდა საპენსიო ასაკის შემცირება, რათა მომხდარიყო სოციალური ხარჯების შემცირება. მიუხედავად იმ პერიოდში დაწყებული ეკონომიკური ზრდისა, ის არ იყო საკმარისი არსებული პრობლემების მოსაგვარებლად. მიუხედავად იმისა, რომ სახელმწიფო ცდილობდა პრო-აქტიური პოლიტიკა გაეტარებინა დასაქმების პოლიტიკის თვალსაზრისით, შედეგი თითქმის უმნიშვნელო იყო. შესაბამისად მაღალი უმუშევრობის, მაჩვენებელი განაპირობებდა, რომ არ ხდებოდა იმ მოქალაქეების რაოდენობის შემცირება, ვისაც სოციალური დახმარებების მიღების საჭიროება გააჩნდათ.

სოციალური დაცვის სისტემა 1995-2003 წლებში რთულია რომელიმე სოციალური დაცვის მოდელს მიაკუთვნო. თუმცა ამის მიუხედავად ამისა, იკვეთება ტენდენცია რომ საბჭოთა კავშირიდან გადმოყოლილი ნორდიკულთან მიახლოებული მოდელი უქმდება და ჩნდება მძლავრი საბაზრო, ლიბერალური ელემენტები რომელიც ახლოს არის ანგლო-საქსურ მოდელთან. ამასთან, ძლიერია ე.წ. ხმელთაშუა ზღვის მოდელის გავლენაც, რაც განპირობებული იყო ასაკობრივი პენსიებით, დასაქმების დაბალი მაჩვენებლითა და ოჯახის როლის ინსტიტუციონირების მცდელობით სოციალური დაცვის მიმართულებით.

ცხოვრების ხარისხის მკვეთრი დაქვეითების საფრთხის შესამცირებლად სახელმწიფომგადაწყვიტა მხარი დაეჭირა სოციალური რისკების მენეჯმენტის ყველა შესაძლო ადეკვა­ტური მექანიზმის ამოქმედებისთვის. სახელმწიფო, რადგან არ იყო მზად ამ ტვირთის ასაღებად, გადაწყვიტა სულ უფრო გაეზარდა ისეთი ინსტიტუტების როლი როგორებიც არის ბაზარი და ოჯახი.

მართალია სოციალური დახმარებები კატეგორიების მიხედვით იქნა დაყოფილი, თუმცა ამ პერიოდში საქართველოში პირველად იწყება მიზნობრივი სოციალური დახმარებების დანერგვა. სახელმწიფო მკაფიოდ აფიქსირებს, რომ უნივერსალური, კეთილდღეობის ამაღლების სოციალური დაცვის მექანიზმების ნაცვლად მისი პრიორიტეტია იმ მოქალაქეების ღირსეულ ცხოვრებასა და სოციალურ ინტეგრაციაზე ზრუნვა, რომლებსაც ობიექტური მიზეზების გამო არ შესწევთ უნარი შეიძინონ სოციალური დაცვა. ეს მიდგომა გახდა საფუძველი ვარდების რევოლუციის შემდგომ განხორციელებული ლიბერალური რეფორმების, რომელიც უფრო ინსტიტუციონალიზებულ და თანმიმდევრულ ხასიათს ატარებდა.

2006 წლიდან იწყება დღეს მოქმედი მიზნობრივი სოციალური დახმარებების პროგრამის ფუნქციონირება. ეს მიდგომა ყველაზე ახლოს ლიბერალურ ანგლო-საქსურ მოდელთან არის. სახელმწიფო საკუთარ ვალდებულებას მოქალაქეს სოციალური დახმარება აღმოუჩინოს ხედავს მხოლოდ მაშინ, როდესაც ის სოციალური აგენტის შეფასებით სოციალურად დაუცველის სტატუსს მიიღებს. სოციალური დახმარების სისტემა წარმოადგენს სოციალურ მაშველ ბადეს, რაც ნიშნავს რომ თუკი მოქალაქე სიღარიბის ზღვარს ქვემოთ აღმოჩნდება მისი უკანასკნელი მაშველი სწორედ ეს სოციალური დახმარებაა.

საქართველოს სოციალური დაცვის სისტემა ძირითადად ორი კომპონენტისგან მიზნობრივი სოციალური დახმარებებისა და ასაკობრივი პენსიისგან შედგება. აქედან გამომდინარე, სახელმწიფოს ფაქტიურად არ გააჩნია პრევენციული მექანიზმი და პოლიტიკა, რომ თავიდან ააცილოს საკუთარ მოქალაქეებს სიღარიბის ზღვარს ქვემოთ აღმოჩენა. ამასთან, სოციალურად დაუცველის სტატუსის მიღების შემდეგ არ არსებობს მექანიზმი, რომელიც მოახდენს ამ ადამიანების აქტიურ სამუშაო ძალაში დაბრუნებას და მათ სოციალურად დაუცველთა ბაზიდან ამოსვლას.

მიუხედავად იმისა, რომ საწყის წლებში მიზნობრივი სოციალური დახმარების პროგრამის მეშვეობით შემცირდა სიღარიბის მაჩვენებლები, ამჟამად საჭიროა არსობრივი ცვლილების განხორციელება, რადგან სისტემა არაეფექტურად აგრძელებს ფუნქციონირებას და ჩიხისაკენ მიემართება რასაც რამოდენიმე მიზეზი განაპირობებს:

პირველ რიგში უნდა აღინიშნოს ის, რომ წლების მანძილზე ვერ ხერხდება მიზნობრივი სოციალური დახმარების მიმღებთა რაოდენობის შემცირება. კიდევ უფრო დიდია რეგისტრირებულთა რიცხვი. სამართლიანობისთვის უნდა აღინიშნოს, რომ აქ, ისიც მოქმედებს რომ აიწია დახმარების მიმღებთა სარეიტინგო ქულა, მაგრამ სისტემური გავლენის უარყოფა მაინც არ არის მართებული. ამდენად, მიზნობრივი სოციალური დახმარებების სისტემა ასრულებს მხოლოდ სოციალური მაშველი ბადის ფუნქციას და ინარჩუნებს სტატუს-კვოს.

მეორე მიზეზი არის უთანასწორობის მაღალი მაჩვენებელი. ჯინის კოეფიციენტის მიხედვით, საქართველოში უთანასწორობის ყველაზე მაღალი მაჩვენებელი სწორედ მიზნობრივი დახმარებების ამოქმედების შემდეგ დაფიქსირდა. საზოგადოების უღარიბესი ნაწილი მიჯაჭვულია სოციალური დახმარების სისტემას. მათ არ აქვთ სხვა შესაძლებლობა და სოციალური მობილობის შანსი, რაც უთანასწორობის დრამატულ მაჩვენებელს ქმნის, რომელიც ლათინური ამერიკის სიღარიბით გამორჩეული ქვეყნების საშუალო მაჩვენებელთან არის მიახლოებული.

მესამე მიზეზია სიღარიბის და სტიგმის ზრდა, რომელიც განსაკუთრებით არის დამახასიათებელი მიზნობრივი დახმარებებისათვის. სტიგმა ორმხრივია როგორც საზოგადოების მხრიდან ყველაზე ღარიბი თანამოქალაქეების მიმართ, ასევე თავად ამ ადამინების მხრიდანაც, რომლებსაც უჭირთ საკუთარი თავის სრულფასოვან მოქალაქეებად აღქმა და საზოგადოებაში ინტეგრაცია, სამუშაოს დაწყება, სოციალურად დაუცველის სტატუსისგან თავის დაღწევა და წარმატების მიღწევა.

სოციალურად დაუცველთა რიცხოვნობის, სიღარიბის და უთანასწორობის შემცირება, დამკვიდრებული სტიგმების აღმოფხვრა, ეს ის უმთავრესი პრობლემებია რომელთა დაძლევასაც მიზნობრივი სოციალური დახმარებების სისტემა ვერ ახერხებს. ფაქტობრივად ძალიან დიდი თანხა რომელიც ბიუჯეტიდან ამ პროგრამის დასაფინანსებლად მიემართება არაეფექტურად იხარჯება, რადგან ვერ ხერხდება პროგრამის უმთავრესი მიზნების რეალიზება, სიღარიბის წინააღმდეგ ეფექტური ბრძოლა და სოციალურად დაუცველების რაოდენობის შემცირება. წლიდან წლამდე, საქართველოს საბიუჯეტო შესაძლებლობების მიხედვით უზარმაზარი თანხები იხარჯება, მხოლოდ იმაში რომ ამ ადამიანებისთვის სოციალური მაშველი ბადეს სახით იქნას დახმარება აღმოჩენილი. რაც თავისთავად სახელმწიფოს მძიმე ტვირთად აწვება.

2013 წლის მონაცემებით, მიზნობრივი სოციალური დახმარების მონაცემთა ბაზაში 1.7 მილიონამდე პირია დარეგისტრირებული (მოსახლეობის დაახლოებით 40%), მათგან 443 000 პირი იღებს საარსებო შემწეობას. მიზნობრივი სოციალური დახმარების გადაფარვა მოსახლეობის დაახლოებით 10%-ზე ვრცელდება. 2012 წლის ბიუჯეტში სოციალური დახმარებისთვის დაახლოებით 141 მლნ. ლარი (მშპ-ს 0,7%) გამოიყო (სტარტეგია 2020, 2014).

2013 წლის ივლისიდან საქართველოს მთავრობამ გააორმაგა მიზნობრივი სოციალური დახმარებების დაფინანსება ყოველთვიური თანხის 30-დან 60 ლარამდე, ხოლო ოჯახის ყოველ დამატებით წევრზე, 24-დან 48 ლარამდე გაზრდით. 2013 წელს ეს დამატებით 71.5 მლნ. ლარს შეადგენს (წლიური ხარჯი შეადგენს 213 მლნ. ლარს, მშპ-ს 0,5%).

რა შეიძლება იყოს ასეთი ვითარებიდან გამოსავალი და როგორ უნდა შეიცვალოს მიზნობრივი სოციალური დახმარების სისტემა? აქ არსებითია ორი უმთავრესი პრინციპი: განვითარებაზე ორიენტირებული სოციალური დაცვის სისტემა და უნივერსალიზმი (Kwon, H-J, 2007). ამ თვალსაზრისით საინტერესოა აღმოსავლეთ აზიის ქვეყნების გამოცდილება. სადაც სოციალური დაცვის სისტემა განვითარებად კეთილდღეობის სახელმწიფოზე იყო დაფუძნებული და 4 ძირითად პრინციპს მოიცავდა;

1. მოსახლეობის არცერთი ჯგუფი არ უნდა დარჩეს ცვლილებებისა და განვითარების მიღმა;
2. პრინციპულ მიზანს უნდა წარმოადგენდეს მოსახლეობის ფართო ჯგუფების გააქტიურება და მათი მონაწილეობის უზრუნველყოფა განვითარებაში;
3. სოციალური სამართლიანობა როგორც მორალურად მნიშვნელოვანი მიზანი და აგრეთვე მისი როგორც გრძელვადიანი ეკონომიკური ეფექტურობის მნიშვნელოვანი ელემენტის აღიარება;
4. ადამიანური კაპიტალის განვითარებისთვის უმაღლესი პრიორიტეტის მინიჭება, განსაკუთრებით ბავშვებში ადრეულ ასაკში კვების დეფიციტის პრევენციით, ჯანდაცვის სერვისების მიწოდებითა და თანაბარი შესაძლებლობების უზრუნველყოფით (UNDESA,1971).

ამ მიდგომის მიხედვით სოციალური დაცვის სისტემის ინტეგრირება უნდა მოხდეს ეკონომიკური განვითარების სტრატეგიაში. სოციალური პოლიტიკა უნდა ეფუძნებოდეს და ეკონომიკური სისტემის ლოგიკურ გაგრძელებას წარმოადგენდეს. ამასთან ამ პროცესში უზრუნველყოფილი უნდა იქნას ფართო მონაწილეობა საზოგადოების ყველა ჯგუფის, მათ შორის ამ შემთხვევაში ყველაზე არსებითია სოციალურად დაუცველების მონაწილეობა. რათა მოხდეს მათი მობილობა და სოციალურად დაუცველთა სტატუსის მქონე პირთა შემცირება. მონაწილეობის ფართოდ უზრუნველყოფა აგრეთვე ხელს შეუწყობს სტიგმების დამარცხებასა და გაქრობას.

განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ბავშვთა სიღარიბის წინააღმდეგ ბრძოლა. ბავშვთა საკითხებში უნივერსალისტური მიდგომა განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, რათა დასაწყისშივე იქნას თავიდან აცილებული უთანასწორობა. ბავშვთა შორის სიღარიბის მაღალი მაჩვენებელი განაპირობებს რომ მათი შანსები წარმატების მისაღწევად მინიმალურია და შესაბამისად სიღარიბის კვლავწარმოებას ახდენს. სოლიდარობისა და სოციალური სამართლიანობის ცნებები არის ის მთავარი კომპონენტი და გამაერთიანებელი რაც ამ მიდგომების განხორიელებას შესაძლებელს ხდის.

ამდენად ჩვენ ამჟამად გვაქვს ორ კომპონენტიანი სოციალური დაცვის სისტემა რომელიც ვერ ახერხებს თავისი ფუნქციების ეფექტურად შესრულებას და საუკეთესო ვარიანტში მხოლოდ სტატუს-კვოს ინარჩუნებს ან სოციალურად დაუცველი მოსახლეობის ფიზიკურად გადარჩენას ახერხებს წლიდან წლამდე. იმასათვის რომ ვითარება შეიცვალოს საჭიროა უფრო კომპლექსური პოლიტიკის შემუშავება, ეკონომიკური და სოციალური პოლიტიკის უფრო მჭიდრო კავშირი.

ქართული სახელმწიფოს მიზანი უნდა იყოს, უნივერსალიზმზე და განვითარებაზე ორიენტირებული სოციალური დაცვის პოლიტიკის ჩამოყალიბება, რომელიც უფრო მეტ კომპონენტს მოიცავს ვიდრე მხოლოდ სოციალური დახმარებები და პენსიებია. ამგვარი განვითარებაზე ორიენტირებული სოციალური დაცვის სისტემა პრევენციას უნდა ახდენდეს, რომ მოქალაქე სიღარიბის ზღვარს ქვემოთ არ აღმოჩნდეს. ხოლო თუკი ამ მიზნის მიღწევა ვერ მოხერხდა, მოქალაქეს საშუალებას უნდა აძლევდეს, რომ არა მხოლოდ სოციალური მაშველი ბადით ისარგებლოს და თვითგადარჩენა შეძლოს, არამედ მოახერხოს სოციალურად დაუცველის სტატუსიდან თავის დაღწევა.

ეს მიდგომები უნდა გახდეს ქართული კეთილდღეობის სახელმწიფოს ფორმირების საფუძველი, რადგან გამართული კეთილდღეობის სისტემები და ეფექტურად მომუშავე სოციალური პოლიტიკა, ყველა წარმატებული, თანამედროვე ქვეყნის ხერხემალს და აუცილებელ კომპონენტს წარმოადგენს.

– ფოტო გარეკანზე: © Evonomics.