საცხოვრისი ლათინურ ამერიკაში: მოკლე ისტორია, მაგალითები და დღევანდელობა

Share on Facebook58Share on Google+0Tweet about this on Twitter0Share on LinkedIn0Email this to someone

000► ტექსტი მომზადებულია პროექტის – „საცხოვრისით უზრუნველყოფის პოლიტიკა: გამოწვევები და პერსპექტივები“-ს ფარგლებში. პროექტი ხორციელდება ორგანიზაცია „ურბან რეაქტორის“ მიერ ანალიტიკური მედია პლატფორმა European.ge-სა და „ურბანული კვლევების ცენტრთან“ თანამშრომლობით, ფონდ „ღია საზოგადოება-საქართველოს“ მხარდაჭერით.

► ავტორები: ტანია გუერერო რიოსი და ემილ ტიჰუისი.

► მთარგმნელი: თორნიკე ჩივაძე.

© European.ge

ლათინურ ამერიკაში გატარებული ქალაქგეგმარებითი და საბინაო პოლიტიკები ძალიან კარგად ასახავს ამ რეგიონში უკანასკნელ ათწლეულებში მომხდარ ეკონომიკური პოლიტიკის ცვლილებებს და ისტორიას. როგორც ბევრ განვითარებად რეგიონში, აღნიშნული პოლიტიკა დიდ გავლენას განიცდის ისეთი საერთაშორისო განვითარების საააგენტოების მხრიდან, როგორიცაა, მსოფლიო ბანკი. ფაქტიურად, ამ ოთხი ათწლეულის მანძილზე კარგად ჩანს მსოფლიო ბანკის პუბლიკაციებსა და ლათინური ამერიკის ქვეყნების საბინაო პოლიტიკების ცვლილებებს შორის არსებული მჭიდრო ურთიერთმიმართება.

“მათი [პოლიტიკოსების] პრიორიტეტები დამოკიდებულია საბინაო პოლიტიკის ლობისტების ძალაზე, მათ მახასიათებლებზე და მოთხოვნებზე, რომელსაც ისინი სახელმწიფოს უყენებენ.” (Gilbert, 2001)

ხელმისაწვდომი საცხოვრისი – ისტორია

1940-იანი და 1950-იანი წლებში ლათინური ამერიკის ბევრი ქვეყანა განიცდიდა გვიანდელი ინდუსტრიალიზაციით გამოწვეულ სწრაფ ურბანიზაციას და სოფლიდან ქალაქისკენ მიგრაციას. ქალაქები დასაქმების მრავალფეროვან შესაძლებლობასა და ცხოვრების ხარისხის გაუმჯობესების იმედს იძლეოდა. სოფლის პოპულაციის ეს ნაკადი ქალაქში ხელმისაწვდომ საცხოვრისზე მაღალ მოთხოვნას მოასწავებდა, რასაც მთავრობების მიერ ყურადღება არ ექცეოდა. ამიტომ, ეს პროცესი მიწის არალეგალურ დაკავებაში გადაიზარდა, რაც ლათინური ამერიკის ქვეყნების ურბანული განვითარებისთვის დღემდე დამახასიათებელი ფენომენია. ზოგი მეცნიერიეს მიერ არაფორმალურად მიჩნეული ეს პრაქტიკა, ხშირ შემთხვევაში აღიარებული და მოწონებული იყო მთავრობების მიერ. ამის მაგალითებს ვხედავთ პერუში, ვენესუელაში, მექსიკასა და ჩილეში 1973 წლამდე (Gilbert, 2001).

1950-იანი წლების შემდეგ მთავრობებმა საცხოვრისის დეფიციტისთვის ყურადღების მიქცევა დაიწყეს და ფოკუსირებას საზოგადოების ყველაზე დაბალ შემოსავლიან და მოწყვლად ჯგუფებზე ახდენდნენ. განვითარებული სახელმწიფოების საბინაო სექტორში ინტერვენციებისგან განსხვავებით, რომლებიც ძირითადად საცხოვრისის საქირავნო სქემებს ეფუძნებოდა, ლათინურ ამერიკაში ასეთი მაგალითები ძალზედ ცოტა იყო და ისინიც სწრაფადვე გადავიდა კერძო მფლობელობაში. მაგალითად მექსიკაში, სოციალური კეთილდღეობის მექსიკურმა ინსტიტუტმა (IMSS) მთავრობაში დასაქმებულთათვის ხელმწისაწვომი საცხოვრებლის პროგრამა ჯერ კიდევ 1943 წლისთვის დაიწყო. პროგრამის პირველ ფაზაში მთავარი მიზანი იყო, სახელმწიფო ფონდების მეშვეობით, აეგოთ და გაექირავებინათ ხელმწისაწვდომი საცხოვრებლები მოდერნისტულ საბინაო კომპლექსებში (Sanchez Corral, 2012). იხ. სურ. 1. ამის მიუხედავად, ამ მოდელმა საცხოვრისის დეფიციტი მნიშვნელოვნად ვერ შეამცირა, რადგან ის უმეტესწილად დაქირავებულ ბიუროკრატებზე იყო ფოკუსირებული.

პრეზიდენტ მიგელ ალემანის სახელობის საბინაო კომპლექსი, არქიტექტორი მარიო პანი, მეხიკო, 1949
სურ. 1. პრეზიდენტ მიგელ ალემანის სახელობის საბინაო კომპლექსი, არქიტექტორი მარიო პანი, მეხიკო, 1949.

1960-იან და 1970-იან წლებში არასტანდარტული სტრატეგიების პოპულარობა შეიმჩნეოდა, რაც შთაგონებული იყო ჯონ ტურნერის ნაშრომში, “საცხოვრისი, როგორც ზმნა” (Turner, 1972), გადმოცემული დაკვირვებებით. მოგვიანებით ისინი მსოფლიო ბანკის მიდგომებშიც აისახა, რომლის მიზანი საცხოვრისის არაფორმალურ და დაუგეგმავ განვითარებასთან გამკლავება იყო. ამ პერიოდში ორი ძირითადი სტრატეგია ინერგებოდა. პირველი იყო არაფორმალურ დასახლებებში მიწის მფლობელობის ფორმალიზაცია, რომელსაც ეკონომისტი ჰერნანდო დე სოტო ადვოკატირებდა. მაგალითად, 1979-1989 წლებში ჩილეს სამხედრო მთავრობამ 500.000-ზე მეტ მიწის ნაკვეთზე გასცა მფლობელობის დამადასტურებელი საბუთი (Gilbert, 2001). მეორე იყო ”ნაკვეთების და სერვისების” უზრუნველყოფა არაფორმალურ მოსახლეთათვის, სადაც მათ ნაკვეთი და მინიმალური საცხოვრებელი ერთეული გადაეცემოდათ. ეს პროგრამები ემსახურებოდა სახელმწიფო ინვესტიციების შემცირებას, ფორმალური საცხოვრებლების რაოდენობის ზრდას და მესაკუთრეთა ფორმალურ ეკონომიკაში ჩართვით ბაზრისთვის მეტი რაოდენობის კაპიტალის დამატებას. გარკვეულ ასპექტებში ამ სტრატეგიებმა წარმატებებს მიაღწია, თუმცა წარმოშვა სხვა პრობლემები, როგორიცაა, მასიური ურბანული ექსპანსია. შედეგად, მსოფლიო ბანკი საცხოვრისთან დაკავშირებულ პირველ პუბლიკაციაში იძლეოდა რეკომენდაციას პოლიტიკის ცვლილებისთვის, რაც გულისხმობდა ახალი რაიონების განვითარების ნაცვლად უკვე არსებული არაფორმალური დასახლებების გაუმჯობესებას (The World Bank, 1975).

1980-იან წლებში ჯურღმულების გაუმჯობესების პროგრამა შეიცვალა, ნაწილობრივ ეკონომიკური კრიზისის გამო, და მეტი ყურადღბა დაეთმო რეგულარიზაციას. ”სხვა გეზში” დე სოტო ამტკიცებს, რომ ქალაქის ღარიბები რეალურად ღარიბები არ არიან, ისინი უბრალოდ ფორმალურ სესხებზე ხელმისაწვდომობის ნაკლებობას განიცდიან. მიწის საკუთრების ლეგალიზაციის შედეგად, მათ შეეძლებათ ფორმალურ საბაზრო სექტორში ინტეგრირება. მათ საშუალება გაუჩნდებათ გაყიდონ ნაკვეთები და სახლები, მოახდინონ კაპიტალის გენერაცია, სახელმწიფო, თავის მხრივ, ამ ქონებაზე გადასახადის დაწესებას შეძლებს. უძრავი ქონების ბაზარს კი ყოფილი არა კაპიტალიზირებული მიწების თავის სისტემაში ჩართვა შეეძლება (De Soto, 1989). ეს მიდგომა მოგვიანებით ხელმეორედ გააქტიურდა მსოფლიო ბანკის 1986 წლის პუბლიკაციაში (Mayo, Malpezzi, & Gross, 1986) და მიზნად ისახავდა სახელმწიფო საცხოვრისის ფინანსური ინსტიტუტების შექმნას, რომლებიც საცხოვრებლის მიწოდებას „შეუწყობდა“ ხელს. (Puebla, 2002).

1990-იან წლების განმავლობაში, პუბლიკაციის „საცხოვრისი: მივცეთ ბაზარს მუშაობის საშუალება“ (The World Bank, 1993), გამოცემის შემდეგ მსოფლიო ბანკმა განვითარებად ქვეყნებში „არატრადიციული“ სტრატეგიები უარყო და საცხოვრებლის წარმოების ბაზარზე ორიენტირებულ სტრატეგიაზე გადავიდა. ამ მიდგომით საცხოვრისის წარმოება დაუკავშირდა ურბანულ ეკონომიკას და განხილულ იქნა ეკონომიკური განვითარების ძრავად. იგი მიზნად ისახავდა საბინაო სექტორის საერთო მაჩვენებლების გაუმჯობესებას და საჯარო ფონდების გამრავლებას (Puebla, 2002). ამის მაგალითია ჩილეში „მოთხოვნის პირდაპირი სუბსიდირება“, რომელიც სახელმწიფოს მიერ კონტროლირებული დანაზოგების პროგრამების აღსრულების შემდეგ, დაბალ შემოსავლიანი ოჯახებისთვის საცხოვრისის სუბსიდირებას უზრუნველყოფდა. იმის მიუხედავად, რომ ეს სქემა კომპლექსური იყო, ჩილეს ძლიერი ბიუროკრატიული სისტემისა და მუდმივი ფისკალური მცდელობების შედეგად იგი ეფექტურად მუშაობდა. ლათინური ამერიკის სხვა ნაწილებში მსგავსი მოვლენა არ დაფიქსირებულა, რადგან ან არ არსებობდა ზემოთ ნახსენები აუცილებელი ელემენტები ან სხვა კულტურული ფაქტორები მოქმედებდა (Ferguson, 2012).

სახელმწიფოს ფასილიტატორული როლი საკმაოდ წარმატებული გამოდგა საცხოვრებლის დეფიციტის შემცირებაში, თუმცა ამან 1990-იან და 2000-იან წლებში სხვა ურბანულ პროცესებზე იქონია გავლენა. ამ პრაქტიკამ შედეგად მოიტანა ლათინური ამერიკის ქალაქების იაფფასიან, პერიფერიულ ურბანულ მიწებზე დაბალი ხარისხის, მინიმალური საცხოვრებლების მასიური წარმოება. პირველ რიგში ამან ბევრ ქალაქში სწრაფადვე გამოიწვია ურბანული განფენა და გვერდითი ეფექტების სახით სხვა დამატებითი პრობლემებიც წარმოშვა: საბინაო სეგრეგაცია, მონოფუქნციური განვითრება, სატრანსპორტო გადატვირთულობა, ცხოვრების დაბალი ხარისხი და შესაბამისად დაუკავებელი საკუთრების მაღალი დონე. მაგალითად, მექსიკის პერიფერიებში აგებულ დაბალშემოსავლიანთათვის განკუთვნილ დასახლებებში დაუკავებელი საკუთრების მაჩვენებელი ძალზედ მაღალია, რამაც 2010 წლისთვის 5 მილიონს მიაღწია (INEGI, 2010), რადგან ამ ახლად განვითარებულ არეალებში არ არსებობს აუცილებელი სერვისები, საჯარო სიკეთეები და დასაქმების შესაძლებლობები.

ურბანული განფენის ბუმისა და მისი გარდაუვალი რეგრესის შემდეგ ლათინური ამერიკის ქვეყნების მთავრობებმა გადახედეს თავიანთ ურბანულ დაგეგმარებას, რაც საბოლოოდ კიოტოში 2016 წლის ოქტომბერს UN Habitat – ის ბოლო კონფერენციაზე წარდგენილ დოკუმენტში აისახა (Gobierno de la Repùblica, 2016). ზოგადად, შესამჩნევია ქალაქის შეკავების პოლიტიკის მეშვეობით მიღებულ კომპაქტური ზრდის და ქალაქს შიგნით განვითარების წახალისების ტენდენცია. თუმცა, სოციალური საცხოვრებლის ან საცხოვრებლის ხელმისაწვდომობის პოლიტიკა დღის წესრიგში არ დგას, ან განიხილება მდგრადი განვითარების ჩრდილქვეშ.

ქვემოთ განვიხილავთ რამოდენიმე მაგალითს, რომელებიც შეეხება ხელმისაწვდომ საცხოვრებელს ლათინური ამერიკის ზოგიერთ ქვეყანაში და შევეცდებით არსებული მდგომარეობის უფრო სიღრმისეულ გააზრებას.

ჩვენ ჩილეში დავინახეთ ნეოლიბერალური პოლიტიკების ადრეული დანერგვა, რომლებიც მოგვიანებით წარმატებულ მოდელად ჩამოყალიბდა. მექსიკის მაგალითზე კი ვხედავთ სახელმწიფოს რომელმაც ფასილიტატორზე მეტი ფუნქცია აიღო, რამდენადაც მან არა მხოლოდ საკუთარი შესაძლებლობების დერეგულირება მოახდინა, არამედ, ამასთან ერთად, თავის თავზე აიღო ლიბერალიზებული საბინაო ბაზრის რისკები. მეორეს მხრივ კი ვნახავთ, რომ ბრაზილიის ინოვაციური საცხოვრისის პროგრამებმა საგრძნობლად შეამცირა საცხოვრისის დეფიციტი, თუმცა, უმეტესობა ახალი საცხოვრისებისა მაინც პერიფერიულ არეალებში შენდება.

საცხოვრისი ჩილეში, ნეოლიბერალური ექსპერიმენტი

მეოცე საუკუნის განმავლობაში ჩილე საცხოვრისის პოლიტიკის ავანგარდული იდეების ბრძოლის ველი გახდა. იგი იყო ერთ-ერთი პირველი ქვეყანა ლათინურ ამერიკაში, რომელმაც 1906 წელს საბინაო აქტი დაწერა. ალიენდეს (1970-1973) სოციალისტურმა მთავრობამ განსაზღვრა სახლი არა როგორც პრივილეგია, არამედ როგორც მოქალაქეთა უფლება. მოგვიანებით, 1970-იან – 1980-იან წლებში, ჩილე ნეო-ლიბერალური პოლიტიკის ზოგადად, და მათ შორის, საბინაო პოლიტიკის ტესტირების ობიექტი გახდა. ამჟამად, ჩილეს ლათინური ამერიკის ქვეყნებს შორის ერთ-ერთი ყველაზე წარმატებული და სტაბილური საცხოვრისის პოლიტიკა აქვს.

ჩილეში საცხოვრებლის წარმოება დიდი ხანია კერძო ინვესტიციებზეა დამოკიდებული. ჯერ კიდევ 1925 წელს ხელმწისაწვდომი საცხოვრებლის წარმოების წახალისების მიზნით მთავრობამ კერძო ინვესტიციებისთვის საგადასახადო შეღავათები დააწესა. ქირის რეგულირების კანონების გამო საქირავნო ბაზარი იქ არასოდეს არსებულა. მოგვიანებით, ფედერალურმა მთავრობებმა საბინაო უზრუნველყოფაში აქტიური როლი ითამაშა, დადო კონტრაქტები კერძო დეველოპერებთან, საკუთრებაში გადასცა მიწები და მიაწოდა სერვისები არაფორმალურ დასახლებებს. 1968 წლიდან მოყოლებული, ჩილეში, იპოთეკისა და უძრავი ქონების მთელი ფასები სპეციალური საანგარიშო ერთეულით გამოითვლება, იგი წარმოადგენს სამომხარებლო ფასის ინდექსზე დაფუძნებულ ერთეულს და ყოველ სამ თვეში ინფლაციის მაჩვენებლის შესაბამისად ზუსტდება.

1977 წლიდან, პინოჩეტის დიქტატურის დროს, ბინათმშენებლობისა და ურბანიზაციის სამინისტრომ საერთაშორისო ორგანიზაციების გავლენით, ნეოლიბერალური პოლიტიკა დანერგა. მან უფრო ფასილიტატორის როლი ითამაშა შემუშავებული პროგრამით, რომელიც დაფუძნებული იყო შინამეურნეობების დანაზოგების, მთავრობის სუბსიდიებისა და საბაზრო იპოთეკის განაკვეთების ნარევზე, რასაც „მოთხოვნის პირდაპირი სუბსიდირება“ ეწოდა. ეს სისტემა ამგვარი ფორმით პირველი იყო. მისი მთავარი იდეა ეფუძნება იმ აზრს, რომ შინამეურნეობამ თავად უნდა დახარჯოს ძალისხმევა საკუთარი საბინაო პრობლემების გადაჭრაზე. 1980-იან და 1990-იან წლებში ეს სისტემა წარმატებული აღმოჩნდა ჩილეში და რიგ განვითარებად ქვეყნებშიც გავრცელდა. პინოჩეტის რეჟიმის საბინაო პოლიტიკაში საცხვოვრისი აღარ იყო უფლება არამედ პრივილეგია. მანამდე, არაფორმალური დასახლებები აღიარებული და წახალისებულიც იყო სახლმწიფოს მხრიდან. პინოჩეტის მმართველობის ადრეულ წლებში ჯურღმულებისგან წმენდა დაიწყო, რა დროსაც 100 000 მოსახლის ძალისმიერად გადასახლება განხორციელდა. სახელმწიფო საბინაო პროგრამაში მონაწილეობისთვის ხდებოდა შინამეურნეობების სიღარიბის მაჩვენბლის შეფასება, ამის შემდეგ ისინი ერთვებოდნენ სახელმწიფოს მიერ მართულ დანაზოგების პროგრამებში. პროგრამები ორიენტირებული იყო დაბალშემოსავლიანი ჯგუფის ზედა სამ მეოთხედზე, ქვედა ერთი მეოთხედი, ანუ ყველაზე ღარიბი ჯგუფი, პროგრამის გარეთ რჩებოდა (Jirón, 2004).

ამ პროგრამის „გვერდითი ეფექტი“ იყო, სახელმწიფო საბანკო სისტემის გავლით სუბსიდიების მიმღებების ფორმალურ საბანკო სისტემაში და ფორმალურ ეკონომიკაში ინტეგრირება. დანაზოგების, სიღარიბის დონის და სუბსიდირებისთვის შესაბამისობის გათვალისწინებით, სახლის შეძენის მიზნით, შინამეურნეობებს შეეძლოთ მიეღოთ ვაუჩერი და ასევე კომერციული ბანკის კრედიტი. ამგვარი პირველადი შენატანებით სახელმწიფო იმედოვნებდა სასესხო დავალიანებების ამოღების მაჩვენებლების გაუმჯობესებას. ბინათმშენებლობის და ურბანიზაციის სამინისტროს საჭიროების შემთხვევაში, კონკრეტულ არეალებში და კონკრეტული შემოსავლების მქონე ჯგუფისთვის საცხოვრებლის მშენებლობის წახალისების მიზნით, დეველოპერების სუბსიდირებაც შეეძლო. ამ პროგრამამ ეფექტურად შეამცირა ჩილეს საცხოვრებლის დეფიციტი, მაგრამ არ გაითვალისწინა ფარული ეფექტები. რამდენადაც პროგრამა ფოკუსირებული იყო დაბალ ფასიან, დაბალი სიმჭიდროვის ერთ ოჯახიან საცხოვრებლებზე და ხელმისაწვდომი იყო მხოლოდ პერიფერიაში არსებული მიწა, 1979-1984 წლებში ქალაქი სანტიაგო 52 %-ით გაფართოვდა (Gross, 1991). ამან მაცხოვრებლები მოწყვიტა დასაქმების შესაძლებლობებსა და სოციალურ ურთიერთობებს. შესაბამისად, ადგილი ჰქონდა მოსახლეობის საბინაო სეგრეგაციას. აღსანიშნავია ისიც, რომ პროგრამა არ ითვალისწინებდა ყველაზე დაბალი შემოსავლების მქონე ჯგუფს და ასევე არაფორმალურად დასაქმებულებს, რამდენადაც ეს უკანასკნელნი ვერც დანაზოგს გააკეთებდნენ და ვერც შემოსავლებს დაამტკიცებდნენ (Guernica Consultores, 2012).

2011 წელს მნიშვნელოვანი ცვილელებები მოხდა საცხოვრისის სუბსიდირების სისტემაში და ყველაზე დაბალშემოსავლიანი   ჯგუფებისთვის დამატებითი პროგრამები შეიქმნა. მათი მიზანი იყო ურბანული გამჭიდროვება და საცხოვრისის გაუმჯობესება. პირველი მეოთხედის დაბალშემოსავლიანთა ჯგუფს ახლა უკვე შეუძლია სუბსიდიის მიღება და საცხოვრისის გადასახადების უმეტესი ნაწილის მცირე დანაზოგით დაფარვა. თუმცა, პირველი მონაცემების მიხედვით, ამ პოლიტიკის შედეგად ურბანული გაფართოვების შეჩერება არ შეიმჩნევა. სუბსიდიებიც და განაცხადების რაოდენობაც უფრო მაღალია ცარიელ მიწაზე განსახორციელებელ პროექტებზე, ვიდრე უკვე არსებული სახლების ყიდვაზე, ისევე როგორც არსებული შიდა ურბანული ნაკვეთების გამჭიდროვებაზე ან რეკონსტრუქციაზე (Salvi del Pero, 2016). 2013 წლიდან ახალგაზრდა, დაბალშემოსავლიან შინამეურნეობებს ხელი მიუწვდებათ ქირის სუბსიდიებზე, რისი მიზანიც კერძო საქირავნო ბაზრის შექმნაა (Salvi del Pero, 2016).

დასკვნისთვის, ჩილეს „მოთხოვნის პირდაპირი სუბსიდირების“ სისტემამ აჩვენა, რომ ის ყველაზე ეფექტური პროგრამა იყო ლათინურ ამერიკაში საცხოვრისის დეფიციტის შემცირების თვალსაზრისით, თუმცა მას გააჩნდა გარკვეული გვერდითი ეფექტები როგორებიცაა: ურბანული გაფართოება, საბინაო სეგრეგაცია, არაადეკვატური მიზნობრიობა დაბალშემოსავლიან შინამეურნეობებზე. 2011 წლისთვის საბინაო პოლიტიკის გადახედვისას, ბინათმშენებლობისა და ურბანიზაციის სამინისტრო შეეცადა ამ პრობლემების დაძლევას, მაგრამ წინასწარი მონაცემების მიხედვით ზოგიერთი მათგანის აღმოფხვრა ჯერჯერობით ვერ ხერხდება.

საცხოვრისის პოლიტიკა მექსიკაში, სუბურბანული ექსპერტიმენტი

მექსიკაში საცხოვრისის პოლიტიკა უკანასკნელი 30 წლის განმავლობაში ეკონომიკური მოდელების, ინსტიტუციუებისა და ფინანსური მექანიზმების გარდაქმნის კვალდაკვალ განვითარდა (Puebla, 2002). მასში ნათლად აირეკლება ნეოლიბერალურ ეკონომიკურ მოდელზე გადასვლა, რომელიც მხარდაჭერილი იყო ისეთი საერთაშორისო ორგანიზაცების მეირ როგორიცაა მსოფლიო ბანკი.

1960-იან და 1980-იან წლებში სახელმწიფოს როლი იყო ხელმისაწვდომი საცხოვრისის მიწოდება, რაც დიდი, მოდერნისტული ტიპის მრავალბინიანი ნაგებობების მშენებლობაში აისახებოდა. ეს როლი 1990-იან წლებში შეიცვალა და სახელმწიფო გარდაიქმნა კერძო დეველოპერების დახმარების გზით „სოციალური ინტერესის ბინების“ ფასილიტატორად.

1992 წელს, სახელმწიფოს მთავარი საბინაო ინსტიტუტი INFONAVIT (საცხოვრისის ნაციონალური ფონდი მშრომელთათვის), ფინანსურ ინსტიტუტად გარდაიქმნა და სუბსიდიების ფოკუსირება მოხდა არა საცხოვრისის, როგორც პროდუქტის შექმნაზე, არამედ საცხოვრებელისთვის საჭირო ფინანსურ რესურსებზე წვდომის შესაძლებლობაზე. ერთის მხრივ სახელმწიფო საკუთარ თავზე იღებდა საინვესტიციო რისკებს და აზღვევდა მოთხოვნის მხარეს, მეორეს მხრივ კი მთლიანი მოგებას დეველოპერები იღებდნენ. უნდა აღინიშნოს, ეს სქემა ბევრად შორს მიდის ვიდრე ჩვეულებრივი ნეოლიბერალური დერეგულირების პრაქტიკა, რომელიც სახელმწიფოს მინიმალურ როლს ანიჭებს.

მექსიკის შემთხვევა უფრო შორს მიდის. მშრომელთა ხელფასებიდან მობილიზებული სახსრები ხმარდება კერძო ინვესტიციებს და ახდენს მათი რისკების დაზღვევას. მოცემული მოდელი შეიძლება მხოლოდ კერძო ბინათმფლობელობის პირობებში მუშაობდეს, რამდენადაც საქირავნო მოდელები საკუთრების მენეჯმენტში სახელმწიფოს უფრო მეტ ჩართულობას მოითხოვს. ეს იმას ნიშნავს, რომ მიწის შესყიდვა მნიშვნელოვან როლს თამაშობდა მშენებლობის პროცესში. 1994 წელს ამისთვის საკონსტიტუციო რეფორმაც განხორციელდა, შეიცვალა კონსტიტუციის 27-ე მუხლი, რამაც კომუნალურ საკუთრებაში არსებული სასოფლო მიწების პრივატიზაციის საშუალება გააჩინა. ეს მიწები ხშირ შემთხვევაში ქალაქების პერიფერიაში მდებარეობდა (García Peralta, 2010). ამან გამოიწვია დაბალ ფასიანი, სამშენებლოდ გამოსადეგი მიწების დიდი რაოდენობით შესყიდვა, მიუხედავად იმისა, რომ ასეთ არეალებში ინფრასტრუქტურა და ძირითადი სერვისები ხშირად არასათანადოდ იყო განვითარებული.

დაახლოებით 2000 წლისთვის, განვითარების ამ მოდელმა მუდმივად მზარდი მოთხოვნითა და დაბალი ხარისხის საბინაო სტანდარტებით მოგების ყველაზე მაღალ წერტილს მიაღწია. შემდგომი ათწლეულისთვის აშკარა გახდა, რომ ეს მოდელი იდეალური არ იყო. შინამეურნეობების მთელი შემოსავლების ხარჯებიდან უმნიშნვნელოვანესი წილი მგზავრობაზე მოდიოდა, ხოლო მგზავრობის დრო დღეში სამ საათს აღემატებოდა, რამაც ბევრი ბინის მიტოვება გამოიწვია. ამ გარემოებამ დიდი სოციალური პრობლემები შექმნა, რამდენადაც ასეთი არეალები საძილე რაიონებად გადაიქცა – მაცხოვრებლების უმეტესობა ყოველდღიურად ქალაქის ცენტრში, დასაქმების ადგილებისკენ და უკან საცხოვრებელი რაიონებისკენ მოძრაობდა. ამასთან ერთად, ამ მოდელმა პერიფერიებისკენ ურბანული ექსპანსია გამოიწვია – ქალაქების გაფართოების ფორმებს საბინაო მშენებლობა განსაზღვრავდა. იხ. სურ. 2

002
სურ. 2. მეხიკოს შტატი, ქალაქ ტოლუკას გარეუბანი, სუბსიდირებული საცხოვრებლები

ნახსენები მოდელის აშკარა ჩავარდნაზე მთავრობის რეაქცია 2013 წლის საბინაო კანონმდებლობის რეფორმა იყო. „ურბანული გაფართოების შეკავების პროგრამის“ (UCP) ფარგლებში სახელმწიფომ ფედერალურ დონეზე დააფინანსა სოციალური საცხოვრებლები, რასაც უნდა წაეხალისებინა დაბალშემოსავლიანთათვის განკუთვნილი საცხოვრებლების შედარებით ცენტრალურ არეალებში მშენებლობა. ეს პერიმეტრები მოიცავს როგორც „კარგი მომსახურების“ მქონე, ცენტრალურ ტერიტორიებს, ასევე ძირითადი სერვისების (წყალი, კანალიზაცია და ელექტროენერგია) მქონე და პერიფერიულ არეალებსაც. მიუხედავად იმისა, რომ ამ პოლიტიკამ წარმატებას მიაღწია ურბანული ექსპანსიის შეკავებაში (როგორც მინიმუმ ფორმალურ საშუალოშემოსავლიანთა სექტორში მაინც), მხოლოდ რამდენიმე საცხოვრებელი აიგო პერიმეტრის ცენტრალურ ტერიტორებზე და ძირითადი ნაწილი კვლავ პერიფერიულ ზონებში დარჩა. უკანასკნელი 20 წლის განმავლობაში ეს პოლიტიკა გახლდათ საქალაქო მიწის მართვის ფედერალური მასშტაბის წამყვანი სტრატეგია. თუმცა, მისი დანერგვისას სათანადოდ არ შეფასდა საბაზრო გავლენები, ამან კი მნიშვნელოვანი წვლილი შეიტანა წამყვანი დეველოპერული კომპანიების გაკოტრებაში, რომელთა მიწები სუბსიდირებისთვის განკუთვნილი პერიმეტრის ფარგლებს გარეთ დარჩა. ამას გარდა, „ურბანული გაფართოების შეკავების პროგრამას“ არ გააჩნია ისეთი ლეგალური და ფინანსური მექანიზმები, რომლებიც შესაძლებელს გახდიდა ქალაქის შიდა არეალების განვითარებას, ცენტრალურ უბნებში არსებული მიწის მაღალი ფასის გათვალისწინებით.

დასკვნისთვის, მექსიკის არსებული საბინაო პოლიტიკა საბინაო სუბსიდირებას ურბანული გაფართოების შემაკავებელ მექანიზმად იყენებს. თუმცაღა, სახელმწიფოს ფასილიტატორული მიდგომის გამო, რთული იქნება ცენტრალურ არეალებში ხელმისაწვდომი საცხოვრისის მშენებლობის უზრუნველყოფა. დამატებით უნდა ითქვას, რომ საბინაო პოლიტიკის მხოლოდ მცირე ნაწილი ეხება „ფორმალური“ მოდელის გარეთ არსებულ პრაქტიკებს, რაც შინამეურნეობების 65%-ზე მეტს, სურათის მიღმა, არაფორმალური სექტორის იმედად ტოვებს (CIDOC & SHF, 2014).

საბინაო პოლიტიკა ბრაზილიაში, კეინსიანური გზა

ბრაზილიას არაფორმალური დასახლებების – ფაველების დიდი ხნის ისტორია აქვს.   პირველად ტერმინი „ფაველა“ მოხსენიებულ იქნა მე-19 საუკუნის დასაწყისთვის, თუმცა არაფორმალური დასახლებები რეალურ ნაციონალურ პრობლემად 1900-იანი წლებიდან, სოფლიდან ქალაქისკენ მიგრაციის დიდი ტალღების შემდეგ იქცა. იხ. სურ. 3 დაბალშემოსავლიანთათვის განკუთვნილი საცხოვრებლების მიწოდებას ან კერძო ბინათმფლობელები უზრუნველყოფდნენ, დაბალხარისხიანი საქირავნო ბინების სახით, ან არაფორმალური დასახლებები, ქალაქების გარეუბნებში და მიმდებარე გორაკებზე. რეგიონის სხვა ქვეყნების მსგავსად, ბრაზილია არ იცნობდა საბინაო სექტორში სახელმწიფოს ჩარევას 1946 წლამდე, როდესაც შეიქმნა „მშრომელთა საბინაო ფონდი“ ამ დროიდან სახელმწიფო ბინათმფლობელობას ახალისებდა, მაგრამ მხოლოდ საშუალო კლასისთვის. რესურსების სიმწირის გამო ამ პერიოდში ცოტა რამ გაუმჯობესდა (UN-HABITAT, 2013).

სურ. 3. რიო დე ჟანეიროს ფაველა.
სურ. 3. რიო დე ჟანეიროს ფაველა.

1964 წელს ბრაზილიაში ამერიკის მიერ მხარდაჭერილი სამხედრო გადატრიალება მოხდა. სამხედრო რეჟიმმა ბაზარზე ორიენტირებული საბინაო პოლიტიკის განხორციელება დაიწყო და ამავე დროს ფაველების აღმოფხვრას მიჰყო ხელი. ამ უკანასკნელს დიდი შედეგი არ მოჰყოლია. ამავე წელს ეროვნული საბინაო სისტემა (Sistema Financeiro de Habitação) შეიქმნა, რომელიც ნეოკეინზიანურ, მაკროეკონომიკურ მოდელზე იყო აგებული (Taylor, Barcha, Cardoso, & Lysy, 1980) და ეროვნული სამშენებლო სექტორის სტიმულირებას, სამუშაო ადგილების შექმნას და ეკონომიკის სწრაფ ზრდას ისახავდა მიზნად. ეროვნულ საბინაო სისტემას აფინანსებდა და მართავდა ეროვნული საბინაო ბანკი (Banco Nacional de Habitação), სადაც ფული მშრომელთა საკონპენსაციო ფონდიდან და ბრაზილიის დანაზოგებისა და სესხების სისტემიდან შედიოდა.

ადრეულ 1980-იანი წლებში ბრაზილიის ძლიერმა ეკონომიკურმა კრიზისმა სოციალური და პოლიტიკური მღელვარება გამოიწვია. ამ წლებში ქვეყანა თანდათან დემოკრატიული მმართველობის ფორმაზე გადავიდა. ეროვნული საბინაო სისტემა 1986 წლამდე აქტიურად მუშაობდა, სანამ ქამრების შემოჭერის ზომები არ იქნა გატარებული და სხვა ნეოლიბერალურ ეკონომიკურ „გეგმებთან“ ერთად დაფინანსება არ შეუმცირდა. დემოკრატიზაციის საწყის წლებში, სხვადასხა „გეგმების“ და საერთაშორისო სავალუტო ფონდის და მსოფლიო ბანკის ჩარევის წყალობით ხელმისაწვდომი საცხოვრისის პრეოქტების დეცენტრალიზაცია და დაფინასნების მკვეთრი შემცირება მოხდა. ხელმწისაწვდომი საცხოვრისის პოლიტიკა მუნიციპალიტეტებს გადაეცათ, რომელთაც ამ ვალდებულების შესასრულებლად საჭირო ფინანსები და კომპეტენცია არ გააჩნდათ. 1980-იანი წლებსა და 2003 წლებს შორის ხელმისაწვდომი საცხოვრისის წარმოება შეჩერდა, რამაც დრამატულად გაზარდა არაფორმალური საცხოვრებლების მშენებლობა (UN-HABITAT, 2013).

2003 წლიდან სახელმწიფო ინტერესი ხელმისაწვდომი საცხოვრისისა და უბრანული დაგეგმარების მიმართ განახლდა. 2003 წელს შეიქმნა ქალაქების სამინისტრო, ხოლო 2004 წელს ჩამოყალიბდა საბინაო პოლიტიკის კონცეფცია. ხელმისაწვდომი საცხოვრისის სისტემა ხელახლა დაფინასნდა. ინვესტიციები გაიზარდა 2002 წლის 2.00 მილიარდი დოლარიდან 2009 წლის 33.5 მილიარდამდე (IPEA, 2011). იმის მიუხედავად რომ საბინაო პოლიტიკა დეცენტრალიზებული დარჩა, ფედერალურმა მთავრობამ ადგილობრივი თვითმართველობებისთვის ხელმისაწვდომი საცხოვრისის პროექტების განსახორციელებლად ფონდების და ტექნიკური ექსპერტიზის მიწოდება უზრუნველყო. 2008 წელს ქალაქების სამინისტრომ საცხოვრისის დეფიციტის საპასუხოდ სტრატეგიული გეგმა წარმოადგინა, რაშიც შევიდა სუბსიდირების ფინანსური მექანიზმები, ისევე როგორც უბრანული პოლიტიკები, ინსტიტუციონალური ჩარჩო და სოციალური საცხოვრისის მშენებლობების მომარაგების ჯაჭვის კონცეფცია. ფინანსური კრიზისის გამო ეს პროგრამა ბოლომდე ვერ განხორციელდა, რადგან კერძო დეველოპერებს ფინანსური დახმარება დასჭირდათ (UN-HABITAT, 2013).

2008 წლის გლობალურ ფინანსურ კრიზისზე საპასუხოდ, 2009 წელს ბრაზილიამ პროგრამა „ჩემი სახლი, ჩემი სიცოცხლეა“ (Minha Casa, Minha Vida) წამოიწყო. ეს პროგრამა „ზრდის აჩქარების“ პროექტის ნაწილი იყო. ორივე მათგანი მიზნად ისახავადა ეროვნული სამშენებლო ინდუსტრიის სტიმულირებას, მოკლევადიანი სამუშაო ადგილების გაჩენას, შემოსავლების დონის აწევას და დაბალშემოსავლიანი ჯგუფებისთვის საცხოვრისზე ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფას. ეს პროგრამა სპეციალური ზომების, სუბსიდიებისა და კრედიტების კომბინაციის სახით განხორციელდა. ეს იყო პირველი პროგრამა, რომელმაც ორიენტირი ყველაზე დაბალშემოსავლიან შინამეურნეობებზე აიღო, რამდენადაც წინა პროგრამები ფოკუსს მინიმალურ ხელფასზე სამჯერ და უფრო მეტჯერ მაღალი შემოსავლების მქონე ჯგუფებზე აკეთბდა. პროგრამაში განმცხადებლები სამ ჯგუფად იყოფიან, პირველ ჯგუფში მოხვედრილებს – ყველაზე დაბალშემოსავლიანებს (რომელთა შემოსავალი მინიმალურ ხელფასს სამჯერ ან უფრო ნაკლებად აღემატება) კრედიტის ანაზღაურება არ მოეთხოვებათ. ეს არაანაზღაურებადი სესხები „საბინაო ლიზინგის“ ან „სოციალური განვითარების“ ფონდის მიერ გაიცემა. თანამონაწილეობის და არა სესხის დაფარვის მიზნით, ამ ჯგუფის განმცხადებელი ვალდებულებას იღებს 10 წლის განმავლობაში შემოსავლის 10% ფონდში შეიტანოს. მეორე და მესამე ჯგუფებისთვის დადგენილია სპეციალური საპროცენტო განაკვეთები 5% და 8%. ამ სესხებს ძირითადად „მშრომელთა საკომპენსაციო ფონდი“ გასცემს, სადაც ამ შინამეურნეობებს ყოველთვიურად შეაქვთ გადასახადი. ამ ჯგუფებისთვის კიდევ ერთ დამატებით ზომას ატარებს ე.წ. „საგარანტიო ფონდი“ რომელიც სახელმწიფო ფინანსური ინსტიტუტის, CAIXA-ს მიერ იმართება და გარანტორის როლს იღებს იმ შემთხვევებში, როდესაც შინამეურნეობები ნაკისრ ფინანსურ ვალდებულებებს ვერ ასრულებენ. ეს მოვლენა მუდამ წარმოადგენდა ერთგვარ სტიგმას დაბალშემოსავლიანთათვის განკუთვნილი საცხოვრისის დაფინანსების დროს ბრაზილიაში (UN-HABITAT, 2013).

მიუხედავად იმისა, რომ „ჩემი სახლი, ჩემი სიცოცხლეა“ მის ორივე ფაზაში რეალურად წარმატებული პროგრამა გამოდგა, როგორც საცხოვრისის ყველა მსხვილმასშტაბიან პროგრამას, მასაც ჰქონდა ნაკლოვანებები. პროგრამა ყველაზე დაბალშემოსავლიანი შინამეურნეობების ბინებს მხოლოდ 52.000 ბრაზილიური დოლარით აფინანსებდა (16.250 USD), რაც არ იყო საკმარისი მიწისა და მშენებლობის ფასებისთვის ისეთ მთავარ ურბანულ არეალებში, როგორებიცაა რიო დე ჟანეირო ან სან პაოლო. ასევე, პროგრამა მთლიანად ფოკუსირდებოდა ურბანულ საცხოვრისზე, რამაც სოფლის ღარიბ ოჯახებს ქალაქში გადასვლის სტიმული მისცა. საბოლოოდ 50.000ზე მეტი ადამიანი დაიძრა ქალაქისკენ, რამაც ურბანული ექსპანსია გამოიწვია. გარდა ამისა პროგრამა არ განსაზღვრავს ურბანულ არეალში კონკრეტულად სად უნდა აშენდეს ნაგებობები და არ მოითხოვს მინიმალური ინფრასტრუქტურის არსებობას. არ არსებობს ურბანული გაფართოების შეკავების ძალისხმევა რაც, შესაბამისად ურბანულ გაფართოებას უწყობს ხელს (Meireles, Pozzi De Castro, & Francisco, 2015). იხ. სურ. 4.

სურ. 4. პროგრამა ”ჩემი სახლი, ჩემი სიცოცხლეას”ფარგლებში აშენებული ხელმისაწვდომი ბინები ქალაქ რიო დე ჟანეიროში
სურ. 4. პროგრამა ”ჩემი სახლი, ჩემი სიცოცხლეას”ფარგლებში აშენებული ხელმისაწვდომი ბინები ქალაქ რიო დე ჟანეიროში

პროგრამა „ჩემი სახლი, ჩემი სიცოცხლეა“ ძირითადად „ზრდის აჩქარების“ სამთავრობო პროგრამიდან ფინანსდება, ეროვნული საქალაქო საცხოვრისის პროგრამისა და ეროვნული სასოფლო საცხოვრისის პროგრამის გავლით; კერძო კონტრაქტორებთან ხელშეკრულებები ფორმდება სახელმწიფო დანაზოგების ბანკის მიერ. შინამეურნეობები ამავე ბანკში შეირჩევა, პირველი ჯგუფის შინამეურნეობები ავტომატურად ირჩევიან, ხოლო ამაზე მაღალ კატეგორიაში მყოფ შინამეურნეობებს თავად უწევთ პროგრამაში მონაწილეობაზე ზრუნვა (UN-HABITAT, 2013).

პროგრამის პირველ ფაზაში, რომელიც 2009 წლიდან მოყოლებული 2 წელი მიმდინარეობდა, მილიონამდე ბინა აშენდა. მეორე ფაზის განმავლობაში კი, რომელიც 2011 წელს დაიწყო, ორი მილიონით მეტი აიგო (Healy, 2014). ბრაზილიის არსებულმა დროებითმა მთავრობამ 2016 წლის ივნისს განაცხადა, რომ მათ სურთ პროგრამის გაგრძელება, მაგრამ „იმ მასშტაბით, რამდენადაც ამას ეკონომიკა გასწვდება“ და რომ, „ისინი ყურადღებით აფასებენ თუ რა დაპირებების გაცემა შეუძლიათ“ (Arsenault, 2016). ასე რომ, პროგრამა „ჩემი სიცოცხლე, ჩემი სახლიას“ ფარგლებში 4.2 მილიონზე მეტი ბინა აშენდა. აღსანიშნავია რომ პროგრამის განშტოება, რომელსაც „Entidades“ უწოდებენ, შინამეურნეობებს საბინაო კოოპერატივებად ორგანიზების საშუალებას აძლევს, რათა მათ თავისით დააფინანსონ, დააპროექტონ და ზოგჯერ ააშენონ კიდეც, თავიანთი საცხოვრებლები. რიო დე ჟანეიროში ამის მრავალი მაგალითი არსებობს. ზოგადად, ეს სქემა მოსახლეობას საშუალებას აძლევს შეიძინონ შედარებით ცენტრალურ არეალებში მდებარე მიწა, უფრო დიდი საცხოვრებელი ფართი ან სხვა დამატებითი სიკეთეები.

ამავე თემაზე ასევე იხილეთ:

რატომაა აუცილებელი და მნიშვნელოვანი საცხოვრისის უფლების რეალიზება?

საცხოვრებლის ეკონომიკური მნიშვნელობა განვითარებად ქვეყნებში

საცხოვრისი – ზოგადი შესავალი რამდენიმე მაგალითით

გამოყენებული ლიტერატურა:

Arsenault, C. (2016). Fears for poor as Brazil cuts “Minha Casa, Minha Vida” housing plan. Retrieved November 9, 2016, from http://www.reuters.com/article/us-brazil-politics-landrights-idUSKCN0ZA03C

CIDOC, & SHF. (2014). Estado Actual de la Vivienda en México 2014. Retrieved from http://www.conorevi.org.mx/pdf/EAVM2014.pdf

Ferguson, B. (2012). Housing public-private partnerships in Latin America : lessons from Mexico and elsewhere. Retrieved from www.proparco.fr

García Peralta, B. (2010). Vivienda Social en México (1940-1999 ): actores públicos, económicos y sociales. Cuadernos de Vivienda Urbanismo, 3(5), 34–49. Retrieved from http://revistas.javeriana.edu.co/index.php/cvyu/article/view/5527

Gilbert, A. (2001). Housing in Latin America (Indes – European Union joint program Working Papers). Retrieved from http://services.iadb.org/wmsfiles/products/Publications/2220178.pdf

Gobierno de la Repùblica. (2016). Reporte Nacional de México Habitat III.

Gross, P. (1991). Santiago de Chile (1925-1990): planificación urbana y modelos políticos. Eure, XVII(52/53), 27–52.

Guernica Consultores. (2012). Evaluación de Impacto Programas Fondo Solidario de Vivienda I y II del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Chile.

Healy, M. (2014). Minha Casa Minha Vida: An Overview of New Public Housing in Rio.

INEGI. (2010). Sistema para la Consulta de Información Censal.

IPEA. (2011). O Planejamento da habitação de interesse social no Brasil: desafios e perspectivas. Comunicados do Ipea, n.118.

Jirón, P. (2004). The beginning of the end of the Chilean housing model : Lessons to be learned from over 20 years of experience. In Adequate and Affordable Housing for All (pp. 1–14). Toronto.

Mayo, S. K., Malpezzi, S., & Gross, D. J. (1986). Shelter strategies for the urban poor in developing countries.

Meireles, E., Pozzi De Castro, C. M., & Francisco, J. (2015). My home my life program and setbacks for the integration of urban projects : the study of case in São José do Rio Preto – SP. In The Ideal City: between myth and reality. Representations, policies, contradictions and challenges for tomorrow’s urban life. (pp. 27–29). Urbino.

Osborn, C. (2013). Minha Casa Minha Vida-Entidades: Federally-Funded Housing Solutions Through Self-Managed Cooperatives. Retrieved November 9, 2016, from http://www.rioonwatch.org/?p=12707

Puebla, C. (2002). Del intervencionismo estatal a las estrategias facilitadoras: Cambios en la política de vivienda en México (1972-1994). México: El Colegio de México: Centro de Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano.

Salvi del Pero, A. (2016). Housing policy in Chile: A case study on two housing programmes for low-income households (OECD Social, Employment and Migration Working Papers).

Sanchez Corral, J. (2012). La vivienda “social“ en méxico.

Taylor, L., Barcha, E., Cardoso, E. A., & Lysy, F. J. (1980). Models of growth and distribution for Brazil. A World Bank research publication (Vol. 11027). Oxford University Press.

The World Bank. (1975). Housing, sector policy paper.

The World Bank. (1993). Housing: enabling markets to work.

Turner, J. F. C. (1972). Housing as a Verb. In J. F. C. Turner & R. Fichter (Eds.), Freedom to Build, dweller control of the housing process. New York: Collier Macmillan.

UN-HABITAT. (2013). Scaling-Up Affordable Housing Supply in Brazil the “ My House My Life ” Programme.

Share on Facebook58Share on Google+0Tweet about this on Twitter0Share on LinkedIn0Email this to someone

კომენტარები

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*