ავტორი: ანა დიაკონიძე.

ანა გახლავთ ლუვენის უნივერსიტეტის (ბელგია) სოციალური პოლიტიკის მაგისტრი. ის მუშაობს სადოქტორო ნაშრომზე “შრომის ბაზრის რეფორმების პოლიტეკონომია საქართველოში” თსუ-სა და ლონდონის უნივერსიტეტის კინგ’ს კოლეჯში.

© European.ge

ბოლო რამდენიმე წელიწადია საქართველო გარდამავალი ეკონომიკის მქონე ქვეყნად კლასიფიცირდება: ანუ არც განვითარებადი ვართ, მაგრამ არც განვითარებული. რამდენი ხანი ვიქნებით ამ ეტაპზე გაურკვეველია. ხშირად მგონია რომ ტერმინი “გარდამავალი” სწორედ იმ ქვეყნებისთვის მოიგონეს, რომელთაც ვერა და ვერ დაასრულეს ეს „გადასვლა“

ამ წერილში მინდა იმ კითხვას შევეხო თუ რატომ გაიწელა ეს „გადასვლის“ პროცესი. რა თქმა უნდა, მიზეზების სრულ ანალიზს ვერ შემოგთავაზებთ, მაგრამ ერთ მეტად საინტერესო ასპექტს განვიხილავ, რაც ინსტიტუტების მშენებლობას ეხება და ვფიქრობ, “გადასვლის” საკითხში ძალიან მნიშვნელოვანია.

განვითარებული ქვეყნები განვითარებადისგან (სხვა ბევრი რამის გარდა) ძირითადად იმით განსხვავდება რომ იქ სოციალური, ეკონომიკური თუ პოლიტიკური ინსტიტუტები წლების მანძილზე ჩამოყალიბდნენ და გამართულად ფუნქციონირებენ, საქართველოში კი დღემდე ინსტიტუტების ნაცვლად ინდივიდები მუშაობენ. თუ მაგალითად, საშუალო სტატისტიკურ ევროპულ ქვეყანაში რაღაც სტრატეგია შეიმუშავეს, ის განხორციელდება იმის მიუხედავად რომელიმე ჩინოვნიკი შეიცვლება თუ არა. ანუ სისტემა იმუშავებს იმის მიუხედავად პეტრე იქნება საჯარო მოხელე თუ პავლე. ჩვენთან ერთი ჩინოვნიკის ცვლილებას არამარტო პოლიტიკის, არამედ მთელი სამინისტროს ცვლილება მოყვება ხოლმე, რომ აღარაფერი ვთქვათ პოლიტიკის კურსზე. ინსტიტუციონალიზმის თეორიები (განსაკუთრებით ნეოინსტიტუციონალიზმი) აღიარებენ აქტორების როლს პოლიტიკის ცვლილებაში, მაგრამ იქაც ეს აქტორები რაღაც ჩარჩოების ფარგლებში მოქმედებენ. საქართველოში ხშირად ინსტიტუტები ინდივიდუალური აქტორების ირგვლივ ერთგვარ სიმულაციად იქცევა, რომელთაც აჩენენ, აქრობენ და ცვლიან იმის მიხედვით როგორც მოეპრიანებათ. ცვლილებაში ცუდი არაფერია, მაგრამ თუ 25 წლის განმავლობაში ქვეყანა ოთხ სხვადასხვა სოციალურ მოდელს მოსინჯავს და დანერგავს (ვითომ), ეს იმას ნიშნავს რომ სინამდვილეში საფუძვლიანი რეფორმები არ გვაქვს სახეზე და ეს ყველაფერი მხოლოდ სიმულაციაა, რადგან ერთი მოდელიდან მეორეზე გადასვლას დეკადები ჭირდება. ჩნდება კითხვა რატომ ხდება ყველაფერი სიმულაციურად და არა – რეალურად?

ამაზე პასუხს კონკრეტული პოლიტიკის სფეროს მიმოხილვით შევეცდები და ვისაუბრებ შრომის ბაზრის ინსტიტუტებზე. ეს უკანასკნელი გულისხმობს ისეთ მოვლენებს, როგორიცაა: უმუშევრობის დაზღვევა და შემწეობა, შრომის ინსპექცია, დასაქმების საჯარო სამსახური და ა.შ. ბევრისთვის ეს ტერმინები არაფრის მთქმელი იქნება, რადგან საქართველოში ეს უკანასკნელი ან არ გვაქვს ან იმდენად ახალია რომ საზოგადოებაში ცნობადობა ძალიან დაბალია და ვიწრო ტექნიკური ინტერესის მქონე ხალხის გარდა მათზე არავინ საუბრობს.

ამ ინსტიტუტების განვითარების ისტორია საქართველოში პირობითად სამ ეტაპად შეიძლება დავყოთ. სამწუხაროდ, თითოეულ ეტაპზე მათი არსებობა სიმულაციური იყო სხვადასხვა მიზეზის გამო. პირველი ეტაპი 90-იანი წლებიდან იწყება. დამოუკიდებლობის მოპოვების შემდეგ საქართველო 1993-ში შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციაში გაწევრიანდა. ამას მოყვა „შრომის ბაზრის“ რიგი ინსტიტუტების შექმნა. საქართველოს ველოსიპედი არ გამოუგონია, აიღო ის რაც დასავლეთში 1950-იანიდან მოყოლებული ჩამოყალიბდა. იმის მიუხედავად რომ ბევრს ამ ინსტიტუტების იდეის ნამდვილად ჯეროდა, მათი ეფექტი საზოგადოებაზე ძალიან მიზერული იყო. მაგალითად, უმუშევრობის შემწეობა მხოლოდ რამდენიმე ასეულ კაცზე გაიცემოდა, მაშინ როცა მოსახლეობის უმეტესი ნაწილი უმუშევარი იყო, ბევრმა უბრალოდ არც კი იცოდა რომ ასეთი რამ არსებობდა (კითხეთ თქვენს მშობლებს თუ გაუგიათ?). შემწეობის მისაღებად მკაცრი კრიტერიუმები გაიწერა. პირველ რიგში, იმიტომ რომ დაქირავებით დასაქმებულთა ძალიან მცირე რიცხვი ვერ უზრუნველყოფდა იმდენ საბიუჯეტო შემოსავალს რომ უმუშევართა დიდი არმია დაკმაყოფილებულიყო. რესურსების სიმწირეს დაემატა კიდევ უფრო მძიმე – კორუფციის პრობლემა. იმ პერიოდის საჯარო მოხელეები და პოლიტიკის შემქმნელები არ უარყოფენ კორუფციული სქემების არსებობას. მაგალითად, ერთ-ერთი მათგანი ყვება რომ უმუშევრობის შემწეობა გაიცემოდა რეგიონებიდან შემოსული სიის საფუძველზე, არ მოწმდებოდა პირადობა ან სხვა მონაცემები. თანხა ჩანთით მიჰქონდა რეგიონის წარმომადგენელს და შემდეგ ხელზე გასცემდა. აღმოჩნდა რომ ასეთი სახით ბევრი “მკვდარი სული” იღებდა შემწეობას და საკითხავია ვინ იყვნენ ის დანარჩენები, ვინც მართლა ფიზიკურად იღებდა თანხას. მოგვიანებით საბანკო სისტემის შემოღებამ სიტუაცია მცირედით გააუმჯობესა, თუმცა კორუფციულმა მექანიზმმა სხვა სფეროში გადაინაცვლა. მაგალითად, საზოგადოებრივი სამუშაოები. ეს უკანასკნელი შრომის ბაზარზე არაკონკურენტუნარიანი ადამიანების დროებით დასაქმებას გულისხმობს, იმისათვის რომ ისინი შრომის ბაზარს მთლიანად არ მოწყდნენ. საქართველოში ასეთი სახით, ძირითადად ინფრასტრუქტურული პროექტები ხორციელდებოდა. მუნიციპალიტეტი შემოდიოდა პროექტის იდეით შრომის, სოციალური დაცვისა და ჯანმრთელობის სამინისტროს წინამორბედში, რომლის დაფინანსების წინაპირობა გარკვეული რაოდენობის ადამიანების დასაქმება იყო. თუმცა, რეალობაში აღნიშნული პროგრამაც პოლიტიკის შემქმნელების ნათესავ-ახლობლების დაკმაყოფილებას ეწირებოდა. ასე მაგალითად, სამინისტროს მიერ გამოყოფილი დაფინანსების დიდი წილი რატომღაც სვანეთის რეგიონში მიდიოდა (საიდანაც თავად მინისტრი იყო წარმოშობით). ინფრასტრუქტურული პროექტების განხორციელების ადგილზე ჩასულ მონიტორებს კი უკეთეს შემთხვევაში რამდენიმე კედელი ხვდებოდათ აშენებული.

საერთო ჯამში, აღნიშნული ინსტიტუტები მოჩვენებითი იყო იმ გაგებით რომ ისინი არ ასრულებდნენ იმ ფუნქციას რაც მათ თეორიულად ეკისრებოდათ და არსებობას განაგრძობდნენ მხოლოდ კონკრეტული აქტორების კორუფციული ინტერესების დასაკმაყოფილებლად.

მეორე, გაცილებით საინტერესო ეტაპი, 2006 წლიდან დაიწყო. სააკაშვილის ხელისუფლებამ გადაწყვიტა რომ აღნიშნული კორუმპირებული ინსტიტუტები მხოლოდ ზედმეტი ხარჯის მომტანი იყო და სხვა არაფერი (რაც იმ პერიოდისათვის, უნდა ვაღიაროთ, სიმართლე იყო) და ამიტომაც უნდა გაუქმებულიყო (იმის ნაცვლად რომ გაუმჯობესებულიყო). კერძოდ, გაუქმდა დასაქმების საჯარო სამსახური, შრომის ინსპექცია, დაიხურა საზოგადოებრივი სამუშაოები, უმუშევრობის შემწეობა ჯერ კიდევ 2006-მდე გაუქმდა, დაიხურა შრომის დეპარტამენტი და დარჩა მხოლოდ სიტყვა “შრომა” შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს სახელწოდებაში. შრომის კოდექსის გაუქმებაც იდგა დღის წესრიგში, თუმცა ბოლოს გადაწყდა რომ საერთაშორისო პარტნიორებთან ეს პრობლემებს შექმნიდა. ამიტომაც კოდექსი დარჩა, თუმცა იმდენად სახეცვლილი ფორმით რომ პირდაპირ შეგვიძლია დავარქვათ “შრომის კოდექსის” სიმულაცია. 2006-დან 2012-მდე “მოჩვენებითობა” ახალ ეტაპზე გადავიდა, თუმცა ამჯერად სხვა მიზეზებით. პირველი მიზეზი საერთაშორისო სტანდარტების დაკმაყოფილება იყო. რამდენადაც, სააკაშვილის ხელისუფლებისათვის მიუღებელი იყო შსო-ს კონვენციებით თავსმოხვეული ვალდებულებები, გასაქანი არ ქონდათ, რადგან ქვეყანას ხელი უკვე მოწერილი ჰქონდა. მთავრობა ჯიუტად არ აღიარებდა რომ არღვევდა შსო-ს რიგ კონვენციას, მიუხედავად თავად შსო-ს საწინააღმდეგო მოსაზრებისა. ყველა მაგალითი რომ არ ჩამოვთვალოთ, მხოლოდ იმის აღნიშვნა საკმარისია რომ ქვეყანა, რომელმაც ყველანაირი შრომის ბაზრის ინსტიტუტი გააუქმა, ვერანაირად ვერ დააკმაყოფილებდა შსო-ს 122-ე კონვენციას, რომელიც ხელმომწერ ქვეყნებს შრომის ბაზრის პოლიტიკისა და შესაბამისი ინსტიტუტების შექმნას/არსებობას ავალდებულებს.

მიუხედავად, იმისა რომ შრომის ბაზრის ინსტიტუტებზე მთავრობამ უარი თქვა, 2007 წელს მოულოდნელად იწყება ე.წ. “დასაქმების პროგრამის” განხორციელება. ეს პროგრამა სიმულაციური იყო ყველა გაგებით: თუ შრომის ბაზრის ინსტიტუტები არ გინდა, მაშინ რატომ ახორციელებ ამ პროგრამას, რომელიც დასაქმების აქტიურ პოლიტიკაა? რა თქმა უნდა, შესაძლებელია ადამიანმა აზრი შეიცვალოს. თუ ამ პროგრამის შიდა სამზარეულოში ჩავიხედავთ ვნახავთ რომ აზრის შეცვლასთან ნამდვილად არ გვქონია საქმე: ეს წინასაარჩევნოდ მოსახლეობისათვის ფულის დარიგება და “ხმების ყიდვა” უფრო იყო ვიდრე დასაქმების პროგრამა. როგორც პროგრამის ერთ-ერთი განმახორციელებელი იხსენებს მან უბრალოდ დავალება მიიღო რომ ერთ თვეში 60 000 ადამიანი უნდა მოეწყო სტაჟირების პროგრამაზე! მსგავსი დამოკიდებულება, ცხადია, არასერიოზულია თუკი საქმის შინაარსიანად გაკეთება გსურს.

შესაბამისად, მეორე ეტაპზე ინსტიტუტები გაუქმდა, თუმცა რაც დარჩა ისინიც სიმულაციური იყო ან პოლიტიკური მიზეზებით ან საერთაშორისო ვალდებულებების მოჩვენებითად დაკმაყოფილების მიზნით.

2012 წლიდან ახალი ეტაპი დაიწყო, იმდენად რამდენადაც “ქართული ოცნების” ხელისუფლებაში მოსვლის შემდეგ ყველა გაუქმებული შრომის ბაზრის ინსტიტუტის ეტაპობრივი დაბრუნება დაიწყო (რატომ და როგორ ეს ცალკე თემაა). აქ საინტერესო ისაა რომ საქმეში ევროკავშირი ერთვება. 2014 წელს საქართველო და ევროკავშირი ხელს აწერენ სექტორული რეფორმის კონტრაქტს დასაქმებისა და პროფესიული განათლების სფეროში. ეს საგრანტო ხელშეკრულება პირდაპირ საბიუჯეტო დახმარებას გულისხმობს 27 მილიონი ევროს მოცულობით და მასში დეტალურადაა გაწერილი თუ რა მოთხოვნები უნდა დააკმაყოფილოს საქართველომ ტრანშის მისაღებად. მიუხედავად იმისა, რომ გრანტის მიღების სურვილი, ცხადია, დიდია, რიგი აქტორები მთავრობაში (განსაკუთრებით ეკონომიკის სამინისტროში) ისევ მტრულად არიან განწყობილი იმ შრომის ბაზრის ინსტიტუტების დაბრუნების მიმართ, რაც აღნიშნული შეთანხმებითაა დაგეგმილი. ამიტომაც, შრომის დეპარტამენტის მიერ შექმნილი პოლიტიკის დოკუმენტები “იჩეხება, კორექტირდება” და საბოლოო ჯამში ისეთ სახეს იღებს რომ შორიდანაც კი ძლივს წააგავს იმას რაც უნდა იყოს. “არც მწვადი დავწვათ და არც შამფური” მიდგომით რეალური ინსტიტუციური ცვლილებების განხორციელება ფაქტიურად შეუძლებელი ხდება – გავიხსენოთ მაგალითად შრომის ინსპექცია, რომელიც თან შეიქმნა (მოთხოვნები დავაკმაყოფილეთ), მაგრამ ამავდროულად არც დაჯარიმება შეუძლია და წინასწარ ითხოვს ნებას კომპანიაში შესვლაზე (იგრძნობა “კორექტირებული” მიდგომა). აღნიშნული პოლიტკორექტულობის გამო ეს ინსტიტუტი ისეთივე მოჩვენებითია, როგორც ევროკავშირის მონიტორინგიის მისიამდე ერთი კვირით ადრე გამართული სხდომები და დამტკიცებული დოკუმენტები.

როდემდე გაგრძელდება ეს სიმულაციური რეალობა არ ვიცი, მაგრამ მეჩვენება რომ ეს ჩვენი ყოფის ჩვეულ რეჟიმად გადაიქცა და გულწრფელად მიკვირს როდემდე შეუძლია ქვეყანას ასე არსებობა. იმედს ვიტოვებ რომ მკითხველებიდან გამოჩნდება ვინმე ვინც იტყვის რომ ეს მოვლენების ძალიან ნეგატიურ ფერებში ასახვაა და სინამდვილეში “რეალური” საქმეებიც კეთდება. იმედი მაქვს ასეც არის, თორემ აქამდეც ვერ მოვაღწევდით.

• სტატიის ორიგინალი ვერსია შეგიძლიათ იხილოთ აქ: